地方政府治理:分权、竞争与转型

【摘要】 回顾过去30余年， 中国的改革开放本质上是一个逐步分权的过程。在分权的过程当中，地方政府扮演了关键的角色。现行的财政分权和地方政府竞争对我国持续高速的经济增长起到了巨大的推动作用，但同时也带来了粗放型增长必然伴随的诸多问题，如经济波动加剧、资源浪费、公共品供给不足等。实现经济结构转型，就需要从创新上加以突破。这个创新不仅仅是技术进步，更重要的是分权体制和地方政府竞争模式的创新。要激励地方政府实现转型，就必须建立创新导向的治理机制，这包括合理分权、地方政府良性竞争以及功能型跨区机构的建立和完善等。

【关键词】地方政府竞争 分权 渐进式改革 地方治理 转变

【中图分类号】F812.2 【文献标识码】A

改革开放以来地方政府在我国经济增长中起着重要作用

我国近30余年取得了令人瞩目的持续高速的经济增长，被誉为经济增长的奇迹。现有的围绕经济增长核算的经验研究表明，资本对增长率的贡献最大，如邹至庄（2006）的计算结果表明，1978～1998年间中国GDP的指数化增长率为0.093，其中资本的贡献占62.9%，劳动力的贡献占10.6%，代表技术进步的全要素生产率（TEP）的贡献占28.9%。相比之下，一些同样具有经济起飞特征的经济体则体现为要素贡献均匀化，甚至出现全要素生产率贡献较高的情形，比如日本1960～1995年间GDP增长率平均为0.0566，其中资本的贡献占31%，劳动的贡献占22%，全要素生产率的贡献占47%；我国台湾地区1966～1990年间GDP增长率平均为0.094，其中资本的贡献占34%，劳动的贡献占39%，全要素生产率的贡献占28%（巴罗、马丁，2010）。如果说日本经济起飞时期技术进步起到了关键作用，缺乏可比性。那么在技术进步贡献度类似的情况下，为何中国大陆和台湾地区相比，资本的贡献占比要高很多？或者说，大陆以劳动密集型企业为主（被称为“世界工厂”），为何劳动的贡献占比反而很低？

很显然，我们不能仅仅用增长模式不同来解释这种要素贡献的差异。增长核算的研究仅仅揭示了增长的表象，并没有深入揭示其本质。我们真正需要回答的是，过去30多年资本贡献最大的原因在哪？和这个问题相关的另一个深层次问题是，假设导致资本贡献最大的原因在于粗放型的增长模式，那么为什么我国会一直延续这种模式？究其根本原因，在于我国并不是真正意义上的基于市场导向的分散化经济，而是一种政府控制和主导的经济，在这样一种经济体中，资本存量在很大程度上就不取决于市场力量，而是更多地取决于政府行为。政府通过经济政策来调节和影响微观经济组织的资本供求决策，同时通过直接投资以及调控国有企业投资来实现资本的快速积累，这两方面都对总体经济的资本积累起到决定性的影响，从而最终决定了经济增长模式和经济增长率本身。

不过，对众多发展中国家和地区而言，政府普遍采取赶超策略，其核心就是通过政府投资或者政府产业政策和其他经济政策引导投资，来实现经济起飞。因此，在这类经济体中，就政府对经济增长的影响而言，都是巨大的。那么，为什么日本以及我国台湾比较均匀地依赖各种生产要素，而中国大陆主要依赖资本？要理解这一点，不得不回到财政分权这个关键问题上来。改革开放以来，由于我国采取了不同形式的财政分权，促使地方政府作用日益上升，地方政府承担了主要的支出功能，因而对经济增长的影响要更为深远。正是地方政府的这一特定经济功能，才使得经济增长展现出非常不同的性质。

回顾过去30余年，中国大陆的改革开放本质上是一个逐步分权的过程。一方面，在微观经济领域实施承包制，并引入市场机制，使得政府逐步退出竞争性领域；另一方面，在层级政府内部，中央也逐步向地方放权，上级政府向下级政府放权，于是在层级政府之间，建立了类似政府和企业、农户的承包关系（周黎安，2004），这意味着层级政府内部有了一定程度的市场化，地方拥有了一定程度上的事实上的自由裁量权。政府向社会分权以及层级政府内部分权的最终结果是，居民、企业和地方政府作为资源配置的主体直接参与到经济决策活动当中，并通过市场机制进行自愿交易，从而实现了激励兼容。这正是我国改革开放以后经济持续稳定增长的源泉。

在分权的过程当中，地方政府扮演了关键的角色。这是因为渐进式改革的本质在于给定一个基本的改革路线和框架，由地方自主决定具体改革形式和改革速度。而层级政府内部的分权使得地方获得了一定程度的自由裁量权，地方政府可以像一个企业一样进行决策和运营。无论是早期采取的各种“财政包干”制度，还是1994年开始实施的分税制，都激励地方追求当地利益最大化，这在客观上促进了地方政府对当地经济介入的深度。这种介入不再是仅仅局限于调控者的角色，而是直接参与其中，类似于企业行事，譬如组织当地的资产整合和重组、兴办企业、直接投资或招商引资来拉动当地经济，等等。而所有这些都和资本积累有关。究其原因，在于层级政府间实行财政分权以后，市场化机制使得地方政府的利益和当地的经济发展直接挂钩，促使地方政府把追求经济利益放在首位，这就是当下被广为诟病的“GDP主义”。同时，官员任期的时限，以及上级政府对下级政府采取相对绩效考核（Li和Zhou，2005；周黎安，2007），激励地方政府追求短期经济利益，而只有快速资本积累才能满足地方政府的这一目标。因此，对地方政府而言，直接投资和招商引资就是发展当地经济的首选策略，这是导致我国经济增长一直受粗放型模式困扰的关键所在。

图1展示了改革开放以来地方政府的角色演变。我们用地方财政本级支出占总财政支出的比重来说明地方政府的作用，这一指标也可以用以度量支出角度的财政分权的程度。可以看出，就支出视角而言，我国的财政分权程度较高，从1985年开始，该比例就开始超过60%，到2009年，该比例超过了80%。这意味着中央本级支出到2009年才占不到总支出的20%。相比之下，Dziobek等人（2011）依据IMF有关数据计算显示，就样本国家和地区来说，2008年发达经济体的中央政府（或者联邦政府）支出占总政府支出的比重平均为72%，而发展中国家和地区以及新兴经济体该比重平均为83%。尽管统计口径上存在一定差异，但这些数据比较至少说明，我国财政分权的程度从支出视角看是比较高的，这也意味着地方政府的自非常大。从理论上说，财政支出相当于公共品和准公共品支出，与资本积累和投资并不存在必然的关联。但由于财政分权激励地方政府追求短期经济利益，使得财政支出发生了对经济建设支出的偏向，社会性支出被弱化（傅勇、张晏，2007）。因而，高财政分权必然意味着地方政府对投资和资本积累的高贡献，这也就证明了我们前面所阐述的分析逻辑。

财政分权、地方政府竞争及其不利后果

如前所述，财政分权下，即便是分税制把层级政府的责权利关系制度化了，但地方政府承担了较大的支出职能，对宏观经济的影响日益增大。由于层级政府内部的市场化改革、政府官员任期时限以及相对绩效考核制度等多种因素的作用，使得地方政府会去追寻短期经济利益，从而可能会轻视、甚至忽略当地的长期发展。更重要的是，政府对社会的分权推动了资源配置的逐步市场化，要素流动的成本也随之下降，这就为地方政府争夺要素提供了条件。在市场化改革之前，下级政府需要去上级政府那里竞争相应的资源，而市场化改革之后，除了保留这种竞争方式外，下级政府还可以去市场上竞争资源。比如通过制定相应的优惠政策、提供良好的公共服务、甚至压低工业用地价格，来争夺资本。结果，这种围绕资源的争夺形成了一种特定的地方政府竞争格局。

一方面，资本对经济增长的刺激作用见效快；另一方面，渐进式改革使得不同要素的流动成本差异很大。资本流动最方便，而劳动受到户口和社会保障的制约，流动障碍明显。因此，地方政府首先进行的就是资本竞争，通过招商引资来实现当地资本的快速积累。可以说，财政分权是导致我国经济粗放增长的制度因素，而因分权引发的地方政府竞争则进一步加剧和扩展了这一增长模式。围绕资本的竞争给我国经济带来了持续稳定的高增长，但这种增长难以持续，其原因有三：其一，资本具有规模报酬递减特征，随着资本收益率的下降，资本流入的激励作用也随之下降；其二，资本主导的增长本质上是粗放型的增长，对生产率的提升较慢，资源配置效率下降，增长的代价在提升；其三，这种增长模式产生了一系列副作用，比如严重的不平等、经济波动较大、公共服务供给不足、重复建设和资源价格战带来的资源大量浪费，等等。因此，总体上看，经过30余年的增长之后，这种模式将难以为继。

具体来说，现行的财政分权和地方政府竞争带来了如下副作用：

地方政府竞争加剧了宏观经济波动和区域不平等。地方政府竞争的主要对象是资本，资本争夺不仅会导致投资过热，而且会导致投资不合理，这就必然会带来经济过热（郭庆旺、贾俊雪，2006）。同时，地方政府获得资本后也会进行直接投资，但主要投资于基础设施，这方面的过度投资同样也是经济波动的重要来源（傅勇、张晏，2007）。进一步看，地方政府的投资竞争会拉动投资品需求，并通过乘数效应刺激民营资本流入，进一步强化这一需求，从而导致投资品价格上涨；另外，这种竞争会增加财政支出，并导致财政压力，可能会诱发货币量供给的增加，结果，通胀压力会增加（赵文哲、周业安，2009）。在地方政府竞争的过程中，优先改革开放的地区获得了先动优势，可以通过优惠政策和良好的基础设施来吸引资本流入，从而形成良性循环；而落后地区没有这方面的优势，只能眼看着资本选择发达地区，结果这种竞争必然会加剧区域不平等。

地方政府竞争导致重复建设和地方保护主义。地方政府竞争之所以能够带来经济波动，很大程度上是因为这种竞争导致了辖区之间的重复建设。这是一个从改革开放伊始就有的难题。这是因为在竞争的过程当中，很多地区不愿花资源去创新，而是尽可能模仿，看到其他的地区有成功的案例，就会学习、交流和考察，其结果是各个地区产业结构雷同，发展模式类似，具体表现在投资上就是重复建设。地方政府的这种重复建设，使得各地区的产品也出现了较高的近似度，而市场空间有限，如果某地企业试图拓展市场空间，就必须向其他地区销售，这势必挤压其他地区同类企业的发展空间。于是，在产品市场上各地区一度风行保护主义政策，通过行政干预来阻止其他地区企业和本地区企业竞争。地方保护的另一个目的就是确保本地要素不流出，以避免其他地区抢夺本地资源。显然，这种地方保护主义和重复建设造成大量资源浪费，增加区际间的贸易成本，从而损害经济增长可能带来的福利改进（Poncet，2003）。

地方政府竞争导致招商引资竞争和土地财政。地方政府对资本追逐的最主要形式就是招商引资。其手段除了财政上的各种优惠政策（如财政补贴、税收优惠等）之外；更重要的是土地优惠政策。许多地方政府为了争夺海外资本，竞相压低土地价格，从而导致土地出让的过度竞争。这种招商引资的土地竞争会带来两个方面的不良后果：一是很多资本拿到廉价土地，并不完全把资源投入在生产活动上，而是热衷房地产开发；二是地方政府为鼓励招商引资，配套基础设施建设，其中就包括房地产开发，结果资本流向房地产行业，导致房地产泡沫，而一些地方政府依靠卖地获得财政收入，形成了土地财政。土地竞争的后果就是当地工业空洞化、资产泡沫化、居民财富不平等加剧。

地方政府竞争导致政府公共品供给不足。地方政府侧重对资本的竞争，会造成对财政支出上的偏向，继而使得社会性支出不足，而社会性支出主要体现为地方公共品的供给水平。典型的如环境治理不力、教育和公立医疗服务投入不足等。同时，也因为教育、医疗和环境等不能在短期内给地方带来明显收益，在政府官员任期时限的约束下，地方没有足够动力大幅改善社会性支出。

当然，随着改革的深入，部分问题已经得到改善，譬如地方保护主义和重复建设等有明显弱化，但其他因分权和竞争所带来的负面效果仍未消除。这就使得地方政府难以摆脱外延式增长的模式，而在目前既定层级政府治理架构下，似乎已经陷入某种囚徒困境。这点从房价调控上可以看出端倪。从宏观上说，通过宏观经济政策来调控房价有利于保持经济稳定，防止通胀，并把资本引向生产领域。但是，由于房价的形成和现行分权体制及地方政府竞争有关，使得中央政府的调控并没有达到应有的效果。在这种情况下，如果要走出这种囚徒困境，实现经济结构转型，就需要从创新上加以突破。这个创新不仅仅是技术进步，更重要的是分权体制和地方政府竞争模式的创新，建立创新导向的地方政府治理机制。

建立创新导向的分权体制和地方政府竞争模式

表面上看，我国的经济不景气似乎是受全球经济衰退的冲击，而实际上也有自身的因素，那就是过去一直沿袭的粗放型增长模式已经走到尽头。如前所述，这种增长模式与现行的分权体制和地方政府竞争模式有关，如果不改变后者，也就不可能实现增长模式的转型。那么，如何才能实现这一转型呢？我们首先需要回答的是，现行分权体制和地方政府竞争模式能否支持创新以及在多大程度上支持创新？

财政分权、地方政府竞争和创新。在现行分权体制下，地方政府为了获得更多的竞争力，也可能会通过税收和补贴政策来激励家庭和企业创新。这主要体现在地方政府通过对企业技改项目和研发活动给予财政补贴和奖励；或者利用上级政府设立的优惠政策，变相给予各种企业税收优惠，典型的例子如设立各种高新技术企业区，入驻园区的企业可以享受一定的税收优惠，而入驻标准其实是由地方政府自己把握。因此，地方政府实际上有动力鼓励创新活动，只不过在没有税权的前提下，这种激励效果很有限。一些研究结果已经表明，现行的税制结构和税负已经阻碍了地区创新，比如周业安等（2012）最近的研究表明，无论是增值税，还是营业税和企业所得税，区际竞争都会对地区创新产生显著的负向影响。

当然，影响地区创新的不仅仅是税收，更重要的还是支出。这是因为地方政府的支出会直接影响创新所需的投入，地方政府的教育和医疗投入等会影响当地的人力资本水平，而科研投入则直接决定当地企事业单位的科研经费水平，因此，这种直接投入和创新活动直接关联。同时，地方政府支出还会间接影响地区创新。这是因为地方政府可以通过课题经费、科研奖励、财政补贴等方式资助当地的科学研究，并通过提高公共服务水平来为当地创新建立良好的基础设施和条件。由于涉及地区创新的各项投入通常都具有正外部性，会给其他地区带来溢出效应，结果，其中一些地区就可能会免费乘车，降低自身投入，而享受创新地区带来的好处（周业安等，2012）。结合前面我们提到的，地方政府可能对能带来短期利益的资本更感兴趣，在教育、医疗和科学研究等具有长期增长效应的项目的投入上往往动力不足，而是更多选择免费乘车行为。可见，现行的分权体制和地方政府竞争直接影响到了地区创新，而这又进一步影响未来的经济转型。如果要试图鼓励地方政府创新，必须抓住这个根本要害，从改革现行制度和规范竞争行为着手，来实现创新导向的长期经济增长。

合理分权和鼓励创新。我国自实施分税制以来，出现了一个明显的趋势，那就是地方政府事权和税权的不匹配。一方面，如图1所示，分税制带来了事权向地方政府集中的趋势，单从支出角度看，和其他经济体相比，我国明显呈现出高度分权的状态。再联系到现有研究所发现的分权与地方政府竞争的各种不良后果，可以推断出这种分权存在过度现象。但如果从税收角度看，则不尽然。如图2所示，分税制以后，我国地方政府本级收入占总财政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的转移支付制度，使得转移支付收入都用于社会性支出，那么可以避免前面所讲的诸多问题。但从地方政府所承担的高比例事权以及支出偏向的情形看，有理由推测，即便是中央政府的转移支付也有一定比例用于建设性支出，而非社会性支出。这就违背了公共品供给的基本原则，即某种物品的外部性越强，非竞争性和非排他性越明显，就越需要更高一级政府供给。

从税收角度看，我们很容易给出税权集中的论断，但从支出角度看，实际上是层级政府间的分权过度了。这种不对称的财政分权体制是导致现行各种问题的最关键的因素之一。如果要实现未来的增长模式转型，就需要适当调整现行的分权体制，这需要从两个方面着手：

首先，从收入的角度讲，需要进行适度的分权改革。一是明确地方政府的税权，把地税税权下放到各地方立法机关（人代会），由地方自行决定所开征的税种和税率。或者说保留现行的税收体制，但把一些适合地方征收、有可能成为地方主要收入的税种的部分税权下放给地方，比如赋予地方自主开征以及自主决定税率的权力，这样可以让地方根据自身条件来合理选择地税收入组合以及税负水平。二是要改革转移支付制度，明确规定转移支付仅仅用于社会性支出，帮助提高各地方的公共品供给水平。

其次，从支出的角度讲，要进行适度的收权改革。现行分权体制下分权过度主要体现在高外部性产品和纯公共物品也交由地方承担，这种过度分权不仅造成地方公共品供给不足，而且还加剧了不平等。因此，针对基础科学研究、基础教育、基本医疗、基本社会保障等应该采取全国统一标准，由中央政府统一供给，或者由中央政府通过转移支付专项供给，地方负责执行。只有做到这些基本公共服务均等化，才能真正实现机会均等，也才能够弱化现在严重的不平等局面。

地方治理模式创新。如前所述，地方政府竞争会给经济增长带来相应的好处，但同时也可能带来一定的坏处。Frey（2005）提出了所谓“功能型重叠竞争辖区模型”（Functional， Overlapping and Competing Jurisdictions， FOCJs），给出了一个似乎看起来可行的地方政府竞争以及协调的合理思路。按照FOCJs的思想，功能性重叠竞争辖区的性质和大小依具体的功能而定，因而是一种功能导向的或者服务导向的政府设计理念。这一点和传统的辖区概念和行政政府概念非常不同。传统的政治辖区是权力导向的，有固定的边界，地方公共物品的收益和成本分担的范围都被限制在地理边界之内。因而辖区的范围也就代表了政府的权力范围。FOCJs则完全抛弃了这种理念，FOCJs认为，政府存在的目的就是有效提供公共品，这就意味着政府的设计就必须按照居民公共品的不同需求而加以设计；同时，居民的公共品需求可能调整，因而政府也就可以随居民的这种需求变化而自主调整。居民的公共品需求也就代表了政府的某种功能，而这种功能是政府存在的前提。

因此，FOCJs要求政府按功能的需要而设定，不是一成不变的，而是具有相当大的弹性；并且居民偏好的多样性决定了功能的多样性和层次性，从而也决定了相应辖区的多样性和层次性；单个辖区可能是单一功能的，多个辖区就构成了多个功能。不过，由于多个辖区政府的共存，就必然导致FOCJs是交叠的和竞争性的。在Frey等人看来，FOCJs本质上是辖区因为具有征税权，能够对自己的成员进行征税。同时这种辖区不同于传统意义上的辖区，FOCJs是可变的，随功能的变化而变化；并且FOCJs是由居民自由选择出来的，如果居民都不选择某个功能辖区，那么这个辖区也就没有存在的理由。FOCJs最大限度地实现了居民的用手投票和用脚投票权，并且如Frey等人强调的，这种以功能为基础的弹性辖区，既能够实现生产和消费的规模经济，也有利于创新，从而改善了公共服务的提供，并且校正了公共领域的信息不对称，减少了公共物品供给上的搭便车行为。尽管这种思路比较理想化，没有考虑辖区之间、辖区内部的交易成本，以及公共品供给中的规模经济问题、居民的流动成本问题等，但其中有一些提法还是具有非常重要的借鉴意义：

首先，基层政府应该数量较多，且每个政府提供专业化的功能。传统的政府体制下，基层政府和其他较高层级的政府一样，按多任务目标设计，呈现出一种“麻雀虽小，五脏俱全”的格局。这样一种政府结构非常容易导致权力固化，以及相应的权力边界和辖区边界的固化，必然会带来官僚机构的自我膨胀。如果把基层政府功能化，而非多任务化，同时把原有的基层政府按功能分拆，增加其数量，那么政府间的竞争就会加剧，而居民的权力就会在流动中得到改善。同时，这种功能化还可以遏制政府的官僚化。

其次，赋予辖区一定的灵活性。所谓辖区灵活性，就是按照居民公共品需求来设置辖区，从而吸引居民自愿流入选择该辖区政府。如果居民不愿在该辖区，那么又可自愿流出。居民的流动决定了辖区的存在和规模。比如，现在城市农民工子女的教育问题一直没有得到很好的解决，因为现有的所有方案都局限在固定的当地教育部门，并没有灵活性。当地教育部门的本位利益和官僚化使得解决这样一个问题非常之困难。如果按照功能化政府的思路，就可以围绕农民工子女问题建构一个功能性政府，和当地教育部门竞争。这样一来不仅可以遏制当地教育部门的垄断，而且还可以赋予农民工实际的权利。

再次，功能化政府还可以帮助我们实现区际间协调组织的创新。现有的区际间协调组织都是基于各地政府部门，抽调人员组成的临时性组织，或者松散型的组织。这种组织在实际的政府间关系协调方面基本上没有用处。最终都需要更高一级政府领导出面来解决该问题。按照功能性政府的思想，区际间组织可以按照区际间公共品需求设定，是某种特定功能的政府组织。比如就一条河流来说，河流的水资源利用就可以纳入该组织。目前实际上也存在类似的机构，比如长江等河道管理部门。那么为什么这些部门仍然很难起作用呢？很简单，按照功能性组织的理念，利用河道的居民应该自愿加入该组织并且纳税，进而行使投票权，只有这样该功能性组织才能够真正起作用。而现行的跨区域部门都缺乏这方面的功能，因而也就无法真正提供功能性产品。

最后，功能化政府的另一个含义就是政府部门的“俱乐部化”。如果是沿着这一思路，那么地方经济的社区参与型治理（王敬尧，2006）就可以得到更好的实现。所谓俱乐部化，就是原先的一些政府部门按照功能化设计，就不应该作为一种拥有强制性权力的部门而存在。原先的政府机构可以缩小，更多的部门可以按照功能化建构，并形成功能导向的部门。早期行业协会的设立就符合这一思路。但遗憾的是，行业协会保留了原先政府的权力边界，并没有真正按照俱乐部的形式运转，这就使得成员缺乏相应的权利。功能化政府的设计理念不仅要求进一步把一些政府部门分离出来，而且要求分离出来以后所设立的功能化政府部门要符合俱乐部的各项要件。

当然，上述看法和FOCJs的本质是完全不同的。但其中的一些思想可以运用到对现行政府体系的渐进式改革当中，不仅可以缩小政府规模，提高对政府的约束力，而且可以让居民获得更有效的权利，并改进政府的绩效。

参考文献

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责 编/郑韶武