地方政府融资平台成因及转型研究

【摘要】为全面落实去年下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）文件，依法合规支持融资平台公司在建项目后续融资，确保在建项目有序推进，切实满足实体经济的合理融资需求。近日，国务院办公厅转发了财政部人民银行银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》（[2015]40号）。《意见》对地方政府融资平台在建项目后续融资问题提出了总体要求和适用范围，可见融资平台公司何去何从成为市场关注的话题。本文首先分析地方政府融资平台发展历程，并进一步对融资平台存在的问题进行了探究，最后针对存在的问题探讨平台的发展与转型。

【关键词】地方债 融资平台 发展

中国改革开放30年来，经济取得了突飞猛进的发展，城市的变化更是让人不可思议。地方政府的招商引资和基础建设几乎不分昼夜，而城市这一切所需的资金为什么可以源源不断，中国的地方政府真那么有钱吗？大家都知道中国政府的财政收入主要来源于各项税费，1994年的分税制改革，使得中国地方政府财政收入大幅缩减，地方政府财权与事权的严重不对称.再加上我国领导晋升体制等问题的存在，不得不倒逼地方政府为了抓地方经济建设，成立了一批地方政府融资平台以达到举债的目的。因此，地方政府融资平台是在我国特定历史时期，特定体制下产生的。根据《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预[2010]412号文，地方政府融资平台公司指：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公盏性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。其职能在于负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金，或负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或间接担保。

一、政府融资平台发展

1992年，上海城市建设投资开发总公司成立，成为我国第一家政府融资平台。1994年分税制改革后，地方政府融资平台不再是新鲜事物，多个城市地方政府为了招商引资，不得不以税收优惠政策来吸引企业，企业税收作为地方财政的主要来源之一，这一优惠地方政府如何生存，如何进行基础建设，因此，地方政府通过成立种类多样的融资平台统一找银行进行贷款，并以政府信用作为担保。初期，这种贷款业务仅有政策性银行涉足，而后来各大商业银行为了争取优质贷款，也纷纷主动为政府融资平台提供贷款。各地政府相互借鉴，利用融资平台为加快城市化进程带来源源不断的发展基金。接下来政府融资平台在全国各地涌现，各地政府为了推动当地经济发展，采取各种各样的融资模式来回避法律的约束。

这种受到地方政府追捧的投融资模式一直风平浪静，直到2008年，国际金融危机不断发酵，很快蔓延到太平洋彼岸的中国，我国政府为了尽快恢复经济增长，宽松的货币政策和财政政策陆续出台，众所周知的4万亿经济刺激计划也在这个时候诞生了，这一计划所需资金主要由地方政府各项配套政策加以保障。因此，政府融资平台为了实现这一政策便放开闸门，利用政府融资平台大势举债。融资平台也迎来了历史性的高潮，地方政府融资平台开始得到监管部门的支持与肯定，于是不仅现有的融资平台可以不断扩大融资规模，而且很多新的融资平台也利用这次契机顺利诞生。再加上各大商业银行也为了贯彻央行的宽松货币政策对这些融资平台敞开大门，满足政府发狂的基础建设。据统计，2010年末，我国政府融资平台达到一万余家，另外截止2013年6月，政府融资平台贷款余额高达9.7亿元。在这一特殊时期融资平台的迅速扩张确实推动城市经济的飞速发展，为国家GDP平稳增长做出了巨大的贡献。

二、地方政府融资平台问题显现

一切似乎来得太快，2010年中国的通货膨胀问题持续高涨，地方债务2010年8月国务院、发改委、财政部、银监会四部委下发了19号文的通知，来规范政府融资平台的扩张速度和规模。各家银行对地方政府的融资也开始严加限制，央行也出台相关政策收紧信贷规模。融资平台作为地方政府举债的一个工具，诞生的时候就已经决定了它的命运，需要的时候捧着它、利用它，出现问题的时候完全由平台自身来承担责任。

（一）政府融资平台风险高度集中

政府融资平台风险高度集中，主要体现在融资渠道单一。融资平台资金来源主要集中在银行贷款和发行债券，中国人民银行对2008年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示：截至2010年末，全国融资平台银行贷款为8.47万亿元，占全部债务余额的79%。李丽虹（2012）认为，直接融资渠道不畅以及地方发债功能受到抑制等因素，导致地方政府投融资平台以银行贷款为主的单一融资渠道的形成。

（二）地方政府融资平台债务规模大

2008年国际金融危机爆发后，地方政府债务的规模风险突出，地方债务规模急剧攀升。融资规模方面，据审计署的报告显示，2008年末地方政府融资平台贷款仅为1.7万亿元，但到了2010年末，融资平台债务余额已达到10.7万亿元，增长了6倍有余，中国银监会主席刘明康在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上说，2009年末地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长了70.4%，截至2012年3月末，地方政府融资平台贷款余额为7 9万亿元。审计署统计显示，2012年将有1.8万亿元的地方平台债务迎来偿债高峰期，占到全部地方平台债务的17.2%。

地方政府融资平台风险是多方面的，从整体上来看，地方债务结构风险、管理风险等非常严重，导致地方债务违约率非常高。地方政府利用其控制的融资平台不规范地对外大肆举债，最终给地方政府造成了大大超过了其财力的巨额的债务规模，使地方政府面临着巨大的偿债风险，此外，地方政府融资平台不规范运作还隐藏着巨大的道德风险。随着地方债务风险的持续升级，最后转嫁给中央政府，必然给国家安全带来不利因素。接下来几年，国务院、发改委、中国人民银行、银监会四部委出台了一系列的文件和通知，以治理整顿地方政府融资平台，控制和化解其可能导致的财政风险和金融风险。

三、政府融资平台转型研究

2014年43号文再次明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。可见，地方政府的融资机制逐渐规范化，地方融资平台也必将面临转型，在逐渐明朗的形势下，平台如何转型再发展是当前最迫切的问题。

（一）融资平台规范化

笔者认为：融资平台转型必须顺应历史的潮流，当前地方政府融资正处于规范化的建设期，因此，平台理应从自身找问题，使平台在为政府融资的全过程中趋于规范合理化，控制平台的不合规性所带来的信用风险。从融资渠道、融资方式、投资主体等角度来完善，不再一味的追求规模化，而忽视风险。这就要求中央政府从多个角度来约束平台，整合现有的平台。

（二）融资平台市场化

地方政府融资平台走向市场化是其未来的发展方向，之前平台单纯为地方政府办事，这种非市场化的平台必然导致融资过程中存在腐败，存在信息不对称和道德风险问题。银行在给平台贷款的过程中疏忽审核，贷款没有真正用到所需要的项目，由于这种腐败所带来的资金浪费、产能过剩、基础建设过猛早已显现。今后，平台作为地方政府融资的必须从降低融资成本，严格审核融资项目，扩大业务规模等方向考虑。从多方面获取信息，解决信息不对称、防止道德风险产生，真正实现平台市场化才是最有效率的、也才是风险最低的。

此外，政府加快改革也是非常关键，从融资平台产生的根本原因可见，规范地方政府融资就必须抓实质，改革我国当前的财政税收体制、融资体制，而改革又必须从相关法律、政策等方面作为出发点。总之，在地方政府举债还没有完全封门的情况下，融资平台应抓住时机尽快找到一条健康和谐发展的出路。深圳作为改革开放的窗口城市，深圳市地方政府融资平台转型路径与经验值得其他城市借鉴，即：由小平台发展成为大平台，由大平台转型成为准融资平台，由准融资平台转型成为非融资平台。