政府代建制与部门自建制的利弊分析

摘要：本文主要阐述政府代建制与部门自建制的优点和缺点，寻求在现行的政府代建制模式下，如何汲取自建制的优点来弥补政府代建制的不足，最大限度发挥政府代建制的优势。

关键词：政府代建；部门自建；利弊

中图分类号：FO 文献标识码：A

引言

政府投资工程建设项目的建设机制一直是“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，在这种政府部门自建模式中，政府部门既是建设单位，又是工程的使用单位，2004年7月，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，专业的代建制模式开始在政府投资工程中进行试点，本文旨在探讨一种特殊的代建制――政府代建制与部门自建制的利弊。

1―部门自建的利弊分析

1.1 部门自建制的有利方面

１.1.1 部门自建制代表了当时较高的工程管理水平

部门自建制是计划经济的产物，在当时国内没有形成公司化和专业化的项目管理制度，没有经验丰富的项目管理机构可供选择时，部门自建制能从建设单位系统内抽调最富有基建经验的专业人员组建临时班子，虽然他们的专业不太全面水平也很有限，但是他们代表了那个时代的较高水平，这种管理模式在一定程度上解决了政府建设项目的管理问题，是现有项目管理制度的前身，这种以基建办的形式存在的部门自建方式在高校、大型国企被改良后仍然沿袭至今，证明了它的生命力。

1.1.2 部门自建制最大限度落实使用单位的建筑功能要求

基建班子的成员既是项目管理人员又是业主代表，他们能建立从业主至设计单位的最短沟通渠道，这一沟通途径避免了中间环节，能将建设单位对功能的局部变化迅速转变为设计变更，进而快速指导工程施工，这在计划经济时代较好的避免了使用单位难以一次性将功能进行准确细致定位的缺陷，最大程度满足了使用单位对建筑功能的个性化需求。

1.1.3 对专业性较强的功能定位比较准确

对一些专业性较强的建筑如体育场馆，在计划经济时代由于相关设计规范不够完善，对专业性的场馆设计和功能要求没有统一的规范可供参考，既有体育行政管理又有基建管理工作经验的体育系统的基建办能有效整合其系统资源，形成一套在当时较为全面的技术要求和功能定位，满足了体育场馆的建设需要，不断完善了专业场馆的设计参数。

1.1.4 通过行政手段强化成本控制

由于计划经济时代政府建设项目数量较少，建设单位对工程投资进行详细测算，提前数年筹备工程建设费用，在工程建设过程很少发生工程费用超支的情况，因为工程费用的超支难以得到财政额外支付，工程建设过程中如不统筹合理使用资金将会发生工程资金难以为继的局面，难以保证工程项目如期完成，最终影响工程的交付使用。部门自建的方式促成了建设单位强化工程经费控制的自觉性和主动性，对可能发生的工程变更带来的费用增加问题，建设单位能发挥主观能动性进行工程筹资，并加大成本控制的力度，这种通过行政手段对工程建设成本进行控制的模式经过实践检验是行之有效的。

1.2 部门自建制的主要弊端

1.2.1 在部门自建的体制下，建设单位将工程项目建设当做是日常重要工作去抓，这在一定程度上挤占了建设部门的人力、物力和精力，作为政府行政部门的公共服务职能得不到有效履行，不利于建设单位日常工作的开展。

1.2.2 基建部门的管理人员既是项目的管理人员又是建设单位的在编职工，他们很难保证独立开展工作，对单位领导插手干预工程建设的行为只能听之任之，对工程建设的有效管理很难付诸实施，这种部门自建的方式一直游离于社会监督和政府监督的视野之外，容易滋生从工程质量进度安全至工程造价的系统性风险，这种部门自建制的管理效果一方面依赖于施工单位的自律，另一方面依赖管理人员的自觉性和责任心。

1.2.3 由于工程是边设计边施工边变更，因此工程的工期很难得到保证，施工工期常常被拖延，消耗了大量的人力和物力，已经不能适应工程项目数量不断增加的现状，在主要材料价格不断发生变化的过程中也极易大幅度增加工程造价。

1.2.4 由于工程管理人员的水平参差不齐，对一些涉及复杂施工工艺的管理难以实行监管，更加难以将节能、智能等新技术在建筑工程中不断推广应用。

2 政府代建制的优点和缺点分析

政府代建制由政府成立专门部门来进行辖区内重大建设项目的管理，这一部门中的人员全部隶属于政府职能部门，人员的配备主要借鉴公司代建制的模式，人员的专业比较齐全，工作经验比较丰富全面，有着较高的学历和职业资格，涵盖了设计、咨询、监理、施工等多个领域，囊括了交通、建筑、市政、园林景观、给排水、强弱电等多个专业，集中了政府所有部门的基建职能，与部门自建制相比它的优势是明显的。

2.1 政府代建制的优势

2.1.1 项目管理水平和工作效率大幅提高

政府代建机构拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理理论和经验，熟悉整个建设流程，这样专业的机构代行建设单位职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订项目实施计划，控制项目风险，协调参建单位关系，合理安排工作，极大地提升项目管理水平和工作效率，使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中抽身出来，将精力更多的放到本职工作上去。

2.1.2 项目控制得到真正落实

在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制；前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，建设单位偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。

政府代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度在代建合同中一经确定，便不得随意改动。政府代建部门将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行，对项目的实施一般不能无故干涉。

2.1.3 充分发挥招投标竞争机制的作用

参与工程建设的所有单位全部通过招投标确定，本着公开公平公正的原则，挑选最优的技术方案、最好的服务质量和最低的工程报价，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

2.1.4 有利于遏制腐败

政府代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

2.1.5 能够不断积累工作经验，形成的管理手段能传承下去

由于建设项目的数量众多，建设的连贯性较强，这将有利于将建设管理经验传承下去，不断完善工程管理的方法和途径，同时可以对参建单位进行跟踪考核，对其履行合同的能力进行评级，对工程管理经验丰富的参建单位和工作责任心强工作能力全面的工程管理团队在以后工程的工程招标中给予一定的投标评分的倾斜，不断提高工程管理效率。

2.1.6 建立绿色通道，简化办事程序，规范办事流程

由于政府各部门管理的日趋完善，工程建设过程中需要办理的手续和材料更加细致更为全面，涉及发改、财政、规划、建设、环保、市政、通信、电力等多个部门，由于长期以来形成的各部门各自为政，手续的办理过程相互杂糅错综复杂，有些手续的办理更是因果倒置，一般代建公司极难办理。政府代建制下相关建设手续的办理由政府代建部门去完成，代建部门是政府职能部门之一，在办理手续时能避免不必要的麻烦，加快手续办理的进度，节约前期工作时间，加快工程建设进度。政府代建部门还可以建议政府建立“绿色通道”，为工程的实施提供顺畅的审批渠道。

2.2 政府代建制的主要弊端

2.2.1 政府代建单位的人员虽然专业面广经验丰富，但面对不同的建设项目，代建单位的人才储备不可能完全适应工程建设的要求，尤其是专业性较强、功能比较独特的建设项目，专业人员的储备一般难以满足要求，对专业功能的定位以及使用单位提出的额外要求，难以进行定量和定性描述，在建设过程中不及时全面考虑将影响今后的使用。

2.2.2 拉长了使用单位与设计单位的沟通渠道，在设计工作越来越依靠专业软件完成的情况下，设计存在的非系统性缺陷将会不断增多，代建单位难以站在使用单位的角度去考量设计方面的缺陷，如果在工程施工中不有效避免，将会留下功能缺陷。

综上所述，计划经济时代部门自建制下的工程项目更像是一件手工艺品，它做工细致、功能丰富、考虑全面、耗时较长，每一件都难以复制。政府代建制下的工程项目像是流水线上生产的产品，它生产效率高，有基本全面的功能，做工规范但谈不上精良优美。如何让流水线上的产品更能满足不同的需求，亦即如何让代建制下的工程项目更加能满足使用单位的功能需求是一个需要引起重视的问题。如果能将部门自建制与政府代建制的优劣势进行全盘考虑优势互补，将能不断完善政府代建制管理模式，使政府代建制的优势得到发挥。

3 完善政府代建制的思路

3.1 强化功能研究

项目的前期阶段不仅要进行全面的可行性研究，更要重视项目的功能定位，尤其是专业性很强的建筑更加需要反复确定其功能，并将功能进行细化，这需要调动项目使用单位的积极性，发挥其专业特长，同时要注意借助外脑，聘请行业内的专家来对功能定位进行细化，形成全面细致的可行性研究报告和设计任务书，要求设计单位严格按照设计任务书进行设计，避免边设计、边施工、边变更的问题。

3.2 使用单位派驻人员进驻代建单位

在政府代建单位的工程管理小组中加入一至两名使用单位基建部门的专业技术人员，要求他们全程配合代建单位开展工作，见证和监督工程建设的全过程，第一时间发现有悖于工程设计要求的缺陷，有效加快代建单位、设计单位、施工单位、工程使用单位的单边和多边沟通速度，提高办事效率。

3.3 建立代建单位与使用单位常态化的沟通机制

政府代建机构用合法的行政手段解除了政府其它部门的基建职能，由于职能权限的减少，使用单位在工程建设过程只是被动与政府代建机构进行沟通，使用单位在一定程度上排斥代建单位，阻止政府代建制的推广，期盼重新回归到过去的部门自建制。代建单位可以通过定期主动将项目月报、工作计划、项目进度计划、资金计划等项目管理重大事项以及建设单位特别指定的文件以书面形式报送工程使用单位，所有的招标工作全部在工程使用单位和行业主管部门的监督之下进行，重大事项全部通过工作联系单报建设单位确认，给予建设单位在重大事项上要求工程代建单位进行答辩与质询以及可以随时对项目管理过程进行抽查的权利。

政府代建部门依靠政府强大有力的领导，发挥其人员和专业齐全的特长，汲取部门自建制的优势，建立公司代建制的管理和控制模式，主动与使用单位的进行全方位沟通，不断加强工程质量、进度、费用管理，政府代建制的优势将会得到更好发挥。

参考文献

[1]国务院关于投资体制改革的决定,国发[2004]20号.2004年7月16日.

[2]镇江市政府关于市级政府投资项目试行代建制的意见.2007年2月8日.

[3]杜永林,曹丽娟，冯宝志，王良，赵楠.投资代建制理论与实践探讨.中国工程咨询网.2006-11-28.