红会改革维艰

“任重道远，但我们必须向前走。”2012年8月2日，在国务院新闻办举行的新闻会上，上任未满一年的中国红十字会常务副会长赵白鸽重申改革决心。

两天以前，国务院正式《关于促进红十字事业发展的指导意见》（下称《意见》），提出改革思路：理顺政府与红十字会的关系，积极推进红十字会体制机制创新，着力打造公开透明的红十字会，全面建立综合性监督体系。

以此为节点，在经历一系列信任危机后，中国红十字会踏上变革之路。

改革者和学界的共识是，红十字会必须去行政化，重塑公众信任。但此次公布的《意见》强调：各级政府加强对红十字事业的组织领导，并加大对红十字事业的财政投入。这令学界担忧，改革是否离目标越行越远？

横亘在改革道路上的现实难题是，在现行制度之下，红十字会与各级政府之间捆绑的利益格局已经形成，以破除行政依附、公开透明为指向的改革，地方上普遍缺乏动力。

也正因此，在新闻会上，赵白鸽谈及改革的未来，出言谨慎：“有成功的可能，但是也有失败的因素。”

危机催生的改革

2011年6月，郭美美成为热点人物，中国红十字会遭遇有史以来最大信任危机。舆论普遍质疑官办慈善机构不透明。在整个危机处理中，旧体制与公众期待之间，鸿沟愈深。

“郭美美事件”给红十字会带来巨大负面影响。统计显示，事件之后的两个月，红十字会募款额即跌入冰点，整个2011年，全国红十字会系统接收国内捐款17.78亿元，境外捐款2.14亿元，较前一年大幅下降65％。

2011年9月，赵白鸽临危受命，出任中国红十字会党组书记、常务副会长，她的上一个职务是国家人口计生委党组副书记、副主任。现年59岁的赵白鸽，上世纪八九十年代，先后留学英、美，修得医学博士学位，并完成博士后工作。

在以“郭美美事件”为代表的一系列红十字会信任危机中，任何一个地方红十字会、关联机构、合作企业的“差池”，都会危及红十字整体品牌，倒逼中国红十字会出面救火。因此，在总体改革之前，中国红十字会对于关联机构的整顿已经开始。

近些年，国内各地红十字冠名医院丑闻频发。自今年2月起，中国红十字会开始对冠名医院展开清理，此后两个月间，原先遍及全国的2360多家红十字冠名医疗机构，减少至1603家。进入5月后，中国红十字会联合卫生部发文，要求全国各地评估各冠名医疗机构的管理现状，发现并整改存在的问题，对严重违规者取消冠名权。

此外，红十字会也试图改变信息不透明的状况，这一点曾在“郭美美事件”中饱受抨击。2011年7月31日，中国红十字会捐赠信息平台试运行。按照赵白鸽披露的时间表，2012年底，捐赠平台和筹资管理系统基本版上线，一年后推广到80％的省红十字会，再用一年时间，所有的功能上线，推广到80％的市级红十字会和50％以上的县级红十字会。

“这些并不够，红十字会必须要彻底改革。”在其上任之初举行的一次媒体恳谈会上，赵白鸽对《财经》记者表示。

在寻找“彻底改革”路径的过程中，一份关于红十字会的研究报告引起赵白鸽注意。很快，报告起草者、中国社科院社会学研究所研究员杨团被委任为改革主要智囊。2011年10月，“红十字会改革与发展战略课题组”成立。

同年12月30日，课题组提交报告，从红十字会的法定地位出发，重新界定其新时期的法定职责，为改革寻找依托。这份报告得到国家发改委综合体制改革司肯定。赵白鸽决心，将红十字会挤入发改委主导的综合配套改革试点项目。这一国家层面的改革试点项目于2005年启动，旨在鼓励各领域的制度创新，为全国的改革起到示范作用。被列为试点，也意味着将拥有一定的试错权。

2012年2月5日，通过国务院常务会议审议，红十字会如愿成为综合配套改革试点，并成为目前唯一被纳入这一项目的社会组织。

2012年7月31日，国务院《关于促进红十字事业发展的意见》（下称《意见》），这可视为此次红十字会改革的纲领性文件。

在赵白鸽看来，《意见》的核心即“建立与社会主义市场经济体制和国际人道主义原则相适应的体制机制”，这明确了改革整体思路。

“社会主义市场经济体制说明红十字会不能够走行政化的老路，国际人道主义原则是说红十字会要适应国际规则。”杨团解释说。

在上述原则指导下，这场红十字会改革以三年为期，所涉内容众多。

渐进式“去行政化”

红十字会改革，相比一般官办NGO复杂，盖因其地位“更高”，行政化色彩更浓。

中国红十字会的历史可追溯至1904年，此后百余年间，对其性质的表述屡次变更。在1993年的《中国红十字会法》中，被确认为：从事人道主义工作的社会救助团体。中国红十字会也是国际红十字运动成员。

此前，赵白鸽在谈及中国红十字会的特殊地位时向《财经》记者表示，在世界各国，红十字会都肩负人道援助与国际间交往的职责，必须与政府密切合作，所以与其他NGO性质不同，“无论如何改革，红十字会不可能摒弃这一点”。中国红十字会秘书长王汝鹏也称，各国红十字会是政府在人道领域的助手，各国政府和红十字会在各个层面上享有特殊和显著的合作关系。

但他们没有提及的一点是，在1986年日内瓦国际红十字大会确定的红十字运动七项基本原则中，第四条即为独立原则。大会确定，“虽然各国红十字会是本国政府的人道工作的助手并受本国法律的制约，但必须始终保持独立，以便任何时候都能按本运动的原则行事”。

相较于其他国家而言，中国红十字会尤为独特，它不但拥有副部级的行政级别，同时被列为中央财政一级预算单位。与此相比照，遍布全国的各级红十字会，均被纳入行政或事业编制，接受全额财政拨款，负责人多由同级政府任命，人员享受公务员待遇。

2011年，全国红十字会系统总收入41.98亿元，其中“政府拨款”占27.7％。

正因为其准政府部门的身份，汶川地震、玉树地震等大灾之后，四川、青海等省级红十字会所募得的善款，大部分归入财政资金，由政府统一调配使用。这种做法使得红十字会成为政府实际上的组成机构，其宗旨中的独立性难以体现。同时善款纳入财政，使得捐赠信息透明化难以实现，有悖现代公益慈善理念。