美国《破产法》改革的意义及其对中国的启示

摘要：本文对2005年美国破产法改革进行研究发现，改革以前的个人破产法对债务人更有利，它为债务人提供了逃避债务的方便通道，鼓励了消费者借款消费，并允许债务人在具有偿债能力的情况下通过一定手段申请破产。改革以后的破产法对债权人更有利。美国个人破产法改革能引导广大消费者理性消费。对那些过度借贷消费的行为进行惩罚，同时能更好地保护债权人的权益，因此有利于控制消费信贷市场风险，促进消费信贷市场健康发展，对我国消费信贷市场发展有重要的启示作用。

关键词：破产法；改革；消费信贷

中图分类号：F837　文献标识码：A　文章编号：1006-1428(2009)01-0069-04

一、2005年以前的美国《破产法》对债务人更有利

美国破产法传统上有两个独立以个人破产程序命名的部分，分别为第7章和第13章。根据这两章规定，一旦借入者申请破产，借出者必须立即终止所有收回借款的努力。大多数消费者的债务在破产中被清偿，但是税收负担，学生贷款，赡养费，小孩抚养费，因欺诈产生的债务。以及在申请破产之前不久发生的一些信用卡债务不在清偿之列。抵押贷款、汽车贷款和其他有把握的债务在破产中也不在清偿之列。这两章的主要差异是第7章只需要利用债务人的资产去偿还，第13章需要债务人利用他们未来的收入去偿还。在2005年《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》fBAPCPA)出台之前，债务人被允许在这两个程序之间进行选择。

2005年前，最常用的破产程序为第7章。根据规定，破产方必须列出其所有资产。破产法使其中一些资产得以“豁免”，即债务方可以保留这些资产。可豁免资产由债务人所在的州决定。大部分州可豁免债务人的衣服、家具、“交易工具”及一些其他资产。并且，几乎所有的州都对所有者的家庭田产进行豁免，金额从数千美元到无限制(6个州无限制，包括弗罗里达和德克萨斯)不等。许多州允许已婚债务人拥有无限制的田产豁免，只有夫妻一方须对破产进行备案。Elias(2006)列出了各州的资产豁免清单。根据第7章规定，债务人必须放弃他们所有非豁免资产，以赔偿债权人，但他们可以保留所有破产后收入。

根据另一个替代程序(第13章)，破产者允许保留其所有财产，但他们必须使用部分破产后收入偿还债务。在2005年破产法以前，没有事前确定的收入豁免，相反，债务人在第13章下须提供偿债计划。他们经常提供与在第7章中非豁免资产额相同的偿债计划。债务人不允许提供少于非豁免资产的偿债计划，因为他们能在第7章下破产，因此他们没有多偿债的动机。破产只需获得破产法官而非债权人的批准。

申请破产费用曾经较低――2001年在第7章下为600美元，在第13章下为1600美元(Flynn，Bermant，2002)。与其他国家相比，破产惩罚也较低――破产者姓名被公布，破产记录在个人信用记录上保留10年，信用借款受到限制。并且，破产者6年内不允许在第7章下再次申请破产(但在第13章下满6个月后可再次申请破产)。

为引导更多的申请破产者根据第13章规定申请破产，使用未来收入偿债，美国破产法曾允许再次发生的债务在第13章下可予以扣除。债务人的汽车贷款可以扣除到贷款本金超过汽车的市场价。并且，根据第13章(但不适用于第7章)，因欺诈产生的债务及在申请破产前一小段时间的预付现金可以被扣除。这些内容被称为第13章的“超级减免”条款。一些破产者于是利用超级减免条款，先在第7章下申请破产，使绝大多数债务被扣除，然后转为使用第13章，提供一个“超级减免”了部分新增债务的偿债计划。此种两步式程序称为“第20章”程序，它比单独使用一个条款增加了债务人在破产过程中的所得。

总体来说，这些特性使早期的美国破产法非常有利于债务人。因为债务人可以在第7章、第13章和“第20章”自由选择，以最大化他们的所得。因为大多数债务人非豁免资产不多，所以他们按第7章破产的所得最高，约四分之三的破产申请按第7章执行(美国破产协会，2007b)。但这样的选择也意味着大多数破产没有用未来收入偿债的义务，不论这种收入有多高。拥有大量资产的债务人只要在申请破产前事先计划好，将他们的非豁免资产转化为豁免资产，即可在第7章下也获得较高收益。如果债务人所在的州规定额外的房产可以豁免，则他们可以使用非豁免资产作为住房抵押贷款的抵押品以达到这个目的，或者也可以搬到一个对住房资产豁免率较高的州，使用非豁免资产买房。采用第13章或“第20章”的债务人更倾向于这样做，因为这比使用第7章能获得更高的收益。

总体来说，在2005年《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》之前，债务人的在第7章和第13章间的选择权意味着他们的偿债义务与他们的偿债能力间关系不大。许多债务人即使偿债能力较高，也会从破产中获利。根据20世纪90年代的数据，估计美国至少有六分之一的家庭可以根据第7章申请破产并获利，假如家庭在申请破产前可以使用简单的策略将非豁免资产转化为豁免资产，则获利比例可以提高到50％。随着债务人收入的增加，获利比例也将增加，因为高收入的债务人一般有更多的可以扣减的债务，而他们却没有在破产时偿债的义务。

美国破产法为债务人提供了逃避债务的方便通道。因此它鼓励了消费者借款消费，并允许债务人在具有偿债能力的情况下通过一定手段申请破产。

二、改革以后的破产法对债权人更有利

2005年通过的《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》对破产法作出了几个重大修改。

第一个变化，即取消了债务人在第7章和第13章之间的选择权，这可能是最有意义的。根据《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》，债务人必须通过一个新的申请破产“平均值测试”才能在第7章下申请破产。按家庭的大小进行调节，在申请破产前6个月的家庭月平均收入低于其所在州的中数，则债务人有资格按第7章条件申请破产。另一方面，第七章本身基本没有变化。各州不同的资产免责水平没变，根据第7章申请破产的债务人只需用非免责资产偿债。但是《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》对之前债务人可以采用的一些规避高资产的策略添加了更多限制。此外，BAPCPA增添了一个新的第7章资产免责条款，规定了最高1百万美元的个人退休金免责数额(对申请破产的已婚夫妇来说是最高2百万美元)。尽管这个新条款非常慷慨，但很少有债务人能从中获益，因为他们很难把大额的资产在申请破产前转化为退休金。

第二个主要变化是，《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》取消了债务人自行提供第13章下的偿债计划的权利，取而代之的是一个新的步骤来确定他们的偿债数额。现在债务人必须使用他们5年的全部“可支配收入”来偿债，BAPCPA规定可支配收入为

债务人申请破产前6个月的月收入平均数与新的收入之间的差额。收入免责基于内部收入服务部门对拖欠税务者的统计。对每个债务人决定一个生活费用的补助。债务人接受房屋和用具的补助，数额根据所居住城市的不同而不同。家庭还可以根据所拥有汽车数量(最多为两辆)及当地的汽油价格计收一个交通补助。还有许多其他类型的花销被加到收入免责中。

第三个变化是，《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》大大提高了破产费用。债务人现在被要求在申请破产前参加一个信用咨询课程，在债务被扣减之前参加一个财务管理课程。他们必须把详细的财务信息向破产法庭进行报告，包括过去4年的完税证明复印件(这意味着他们不得不将以前没有完税的部分补足)。破产律师必须对提交材料的准确性出具证明。如果债务人的信息缺失、虚假或不准确，律师可能被罚款，债务人的申请可能被退回。申请费也提高了。这些新的要求将债务人申请费用提高到了2500美元(在第7章下)、3500美元(在第13章下)(Elias，2006)，再加上两个课程的费用和准备完税证明的费用。

BAPCPA还取消了第13章的“超级减免”条款。将信用卡贷款不准列入破产减免的额度调高，并将第13章偿债计划期限由最短3年提高到5年。它还提高了两次申请破产的最短间隔，第7章由6年提高到8年，第13章由6个月提高到2年，从第7章转换为第13章的情况由没有时间限制变为最短间隔4年。这些变化意味着更少的债务人可以随时申请破产。

总的来说，采用《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》提高了破产成本，降低了破产中的债务减免，降低了收入免责部分，提高了债务人必须用来偿债的破产后收入，提高了偿债期限。因为债务人不再有在第7章和第13章间选择的权利，那些拥有高收入的债务人不再能从破产获益，平均值测试禁止了他们滥用第7章。BAPCPA还将某些拥有高额房产的债务人的免责资产降低，提高了某些拥有大额退休金的债务人的免责资产。除了最后一点，其他所有的变化都使美国破产法更有利于债权人。

三、个人破产法的国际比较

2005年以前，破产法亟需改革，因为它允许拥有高额资产和收入的债务人逃债。尽管2005年新法刚刚出台不久，但已经可以预见到全球新的破产法改革的大致方向了。

现在主要的问题有两方面：第一，尽管美国破产法比其他国家更有利于债务人，但某些急切需要破产法提供债务减免的债务人却不能申请破产，因为他们不能支付高额的破产费用，包括律师费、申请费及其他费用。第二，因为BAPCPA向更有利于债权人的方向改革了破产法，所以信用卡发行商通过增加信用卡发行量给予回应。但更多的信用卡贷款与债务减免结合在一起不可避免地导致了某些债务人的财务状况急剧恶化。

破产法必须在两个冲突的功能间取得平衡。第一，破产法对债务人提供某种消费保险。消费者从借款中获益，以将一生中的消费平滑，但他们的未来收入和开支是不确定的。如果贷款到期时收入过低或消费过高，偿债就使债务人及其家庭的消费急剧减少，从而可能损害其利益。通过破产减少债务可以增长债务人的消费，因此可以使他们的消费在数量和时间纬度上平滑。债务人为这种隐性消费保险支付高利息，相当于付出了一定的“升水”，因为保险增加了违约风险。

通过破产法提供高层次的消费保险也鼓励个人成为私营业主。小业主可以对商业债务进行个人担保(即使他的业务还没有公司化也经常是这样)，因此如果他们的生意失败可能就面临高额债务。如果破产费用和惩罚较低，或者对资产和未来收入的豁免较高，破产法会通过破产过程中对商业和个人债务的削减鼓励人们成为私营业主。这些条款甚至能促使风险厌恶型个人冒险进入商业领域，因为如果他们经营失败，他们不必使用未来收入偿还过去的商业债务。并能保有自己的房屋。

破产法的第二个目标是通过惩罚申请破产引导守约。违约并申请破产的债务人对将来的借款人强行实行了负的外部性，因为违约引起了理性借款或者提高利率。残酷的破产政策通过减少部分债务人(包括那些借款就没有打算再还款的债务人)的道德风险来减少这种外部性。

其他国家是如何平衡与破产相关的向债务人提供消费保险和违约惩罚二者之间的关系呢?为了比较不同的破产政策。可将以下7个方面作为参数来进行思考：清偿的债务数量、豁免的资产、豁免的收入、债务人必须用于偿还的收入比例、偿还的年限、申请破产的费用和破产惩罚。如果清偿的债务、豁免的资产越多，或者说申请破产的费用越低，受到的惩罚越轻，偿还的年限越长，必须用于偿还的收入比例越低，则该破产法是对债务人更有利的。在其他国家，有的根本没有申请破产的程序，有的则只允许企业所有者或者公司申请破产。

法国、德国、英格兰／威尔士和加拿大4个国家都要求破产者根据不同的豁免条件，从其资产及破产后收入中进行偿还。但是4个国家的标准差别很大。法国的破产法对债权人最有利：资产和收入豁免程度很低；破产者几乎必须将其所有的收入用来偿还债务；偿还的时间长达8～10年。这意味着如果申请破产，破产者的生活水平将严重下降，长时间对工作将毫无动力。如果他们不履行义务，破产法官有权利否决清偿，以此作为惩罚。但是另一方面，如果债务人即便通过10年的努力也还是不能偿还他们的债务，破产法官也有权利放松政策，允许债务人立即清偿一部分债务。如果法官认为债权人向“过度负债”的债务人进行放贷，他们也有权清偿一部分债务。由于债务人申请破产是不需要花费任何费用的，因此这就容易使他们经常不履行其偿还计划并再次申请破产，这样就会再次获得机会立即清偿一部分债务。因此，尽管法国的破产法是倾向于债权人的，一小部分破产者仍然获得了类似于美国破产法第7章的优惠待遇。

德国的破产程序与法国类似，但是偿还的期限是6年，而不是8-10年，收入豁免的标准也更高。债务人被要求用他们除豁免部分以外的所有收入用来偿还债务，但是如果他们工作表现良好，他们可以在偿还的第4年保留收入的10％，第5年保留15％。在德国，所有的破产者在获得债务清偿前，都必须完成一份债务偿还计划，即便他们所有的收入都获得豁免。

相对于法国和德国来说，英格兰／威尔士和加拿大的破产法则更倾向于债权人。在英格兰／威尔士，收入豁免的标准很高，以至于只有15％的破产者要求提供偿还计划，对于那些必须偿还债务的人，他们只需要将豁免后收入的30％-50％用来偿还债务。偿还期限通常是2-3年。但是，英国对于破产者也有一些惩罚措施，如在破产后3年内，破产者不能借钱，不能管理企业、担任律师，或者在公共事务部门任职。在加拿大，债务人必须把其豁免后收入的50％用于偿还债务，偿还期限通常是9个月－3年。和美国一样，加拿大的宅地豁免政策各省都不尽相同――加拿大的宅地豁免比美国更低，但是比其他国家高。总体来说，即便在采用了BAPCPA以后，相对于上述4个国家来说，美国的破产法还是更倾向于债务人的。

四、美国个人破产法改革对我国的启示

(一)美国个人破产法改革对我国当前大力发展消费信贷市场有重要的启示意义

有效的个人破产制度应该有一个相对较低的资产豁免标准，因为高资产豁免标准将主要使那些有一定经济基础的破产者受益。有效的破产体制还应该是低成本、低惩罚的，因为这可帮助那些境况最差的债务人获得额外商业保险。收入豁免标准应该随着债务人的风险厌恶程度增加而增加。总体而言，如果非理性消费者希望控制他们的借贷行为，那么破产政策应该更倾向于债务人，因为在这种体制下，债权人将减少放贷。

(二)完善与消费信贷市场相关的政策、法律制度，加强对消费信贷市场监管

在我国当前消费信贷市场快速发展的背景下，建立个人破产法一方面有利于促进消费信贷市场的发展，鼓励自主创业，但我们应该看到，仅仅依靠破产法是不够的。而应该建立一套完整的消费信贷市场的制度安排。正确的制度安排应该是一方面从非理性消费者人手，阻止其过度借贷；另一方面，也应该惩罚放款人利用借款人的非理进行过度放贷的行为。只有这样，才能使我国消费信贷市场持续、健康发展。

(三)调整房地产信贷政策，加强对房地产信贷市场监管，防止房地产信贷市场风险

房地产信贷市场是消费信贷市场的重要部分，其潜伏的风险是不言而喻的。从美国个人破产法改革的背景中，我们应该看到我国房地产市场可能导致消费信贷风险和个人破产危机，当务之急是加强对房地产信贷市场监管，防范房地产信贷市场风险。

(四)加强对信用卡市场的监管，避免信用卡市场的恶性竞争

在我国，对信用卡业务政策可进行适当改革和调整，一是要求信用卡发卡机构提高每月最低的还款比例，这项改革一方面将减少债务人需要支付的利息，另一方面也将有助于债务人通过减少消费而减少债务。二是信用卡发卡机构不得以向消费者提供各种礼品的方式来推广发行信用卡，以避免信用卡市场的恶性竞争。