建立消防行政处罚自由裁量权制约机制的理论与实践

摘要：加强对消防行政处罚自由裁量权的控制和监督，使之沿着符合立法精神和宗旨的方向健康发展，合理被使用，对维护公民、法人和其他组织的合法权益，加速法治化进程，实现依法行政有着十分重要的意义。

关键词：消防行政处罚 自由裁量权 制约机制

消防行政处罚自由裁量权是指在法律法规对消防行政行为的范围、条件、形式、程度和方法未作详细、具体而明确的规定时，消防行政主体可以在法律法规的规定幅度和范围内，或符合立法目的和原则的前提下，根据具体情况自行选择、裁量作出消防行政处罚行为的权力。

一、消防行政处罚自由裁量权的产生

消防行政处罚自由裁量权产生源于以下几个方面：

第一，消防行政处罚权力日益扩大是自由裁量权产生的前提。近年来，我国消防法律法规日益完善，消防行政权力无论从横向还是从纵向分析，其扩大是显而易见的，正是这种局面的形成，为消防行政处罚自由裁量权的实施留下了广泛发挥的空间。

第二，消防监督管理的特殊性、复杂性使消防行政处罚自由裁量权的存在成为必然。消防机关在执法过程中所面临的消防违法违章问题涉及范围广泛、内容复杂、形式多样，在实施处罚过中简单的采用统一的处罚标准困难较大，需要给予消防机关依据消防法律法规进行消防执法的灵活性。

第三，由于消防法制建设的渐进性以及具体立法过程中经验的缺乏，也使消防行政处罚自由裁量权的存在成为可能。新的《中华人民共和国消防法》自2009年5月实施以来，对促进消防工作起到了非常重要的作用，但消防立法对于各地经济发展的不平衡，难以制定出详尽周密的法律对消防执法进行全过程的指导，即使修订消防法时考虑超前，也难以保证消防执法的每一个环节百密不疏。因此赋予消防机关相应的机动权力处理具体事务是必要的。

二、消防行政处罚自由裁量权的形式

根据现行的有关消防法律法规，赋予消防机关行政处罚自由裁量权的主要形式包括：

第一，消防行政处罚作为方式的自由裁量。在公安消防执法机关对行政管理相对人作出行政处罚时，可以在相应的法律条文规定的处罚种类中选择。

第二，情节性质判断的自由裁量。在一些消防违法事实发生之后，对于其性质的认定可能存在所适用条款的选择。情节的轻重也直接影响到消防行政处罚的裁定。由于执法行为人判定标准不一，情节和性质的认定上就存在很大的自主空间。

第三，消防行政处罚幅度内的自由裁量。在消防行政处罚所依据的法律法规中存在许多比例幅度或上下限幅度的规定，这样的条款可以使消防行政执法人员在法定的处罚幅度内自由选择处罚数额。

三、消防行政自由裁量权失控的主要表现及危害

消防行政处罚自由裁量权失控的表现主要是违反合理性原则的滥用。从具体的表现形式看，主要有：（1）偏离法律的目的、法律条文的原旨，错误理解和解释法律的规定，甚至出于恣意性报复目的做出不合理的决定。（2）对事实情节因素的裁量错误，未考虑或不考虑有利害关系的应当予以考虑的相关因素，或者对不相关的因素进行裁量做出决定。（3）违反比例性、必要性的要求，严重偏离各方利益和价值的博弈均衡。如实施裁量时对行政管理相对人个人的损害超过了对社会的利益，使得个人损害与社会获利显失均衡。（4）程序实施和方法不当。如故意拖延结案时间、降低处罚额度以规避适用一般程序等。或者采用的方法措施失度并与要实现的目的相抵触。

消防行政处罚自由裁量权的失控除了导致行政处罚相对人权利的直接损失和社会公共利益的损失外，还存在延伸出来的外部性问题。它直接造就了一种权力寻租，从而滋生腐败，还因为缺乏可预见性和稳定性，增加消防行政处罚相对人的行为预期成本。

四、消防部门行使自由裁量权应遵循的原则

第一，必须符合法律目的。任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达某种社会目的。《中华人民共和国消防法》总则第一条对立法目的有明确的规定。因而所有消防行政行为都应围绕于、服务于该项目的。

第二，必须具备合理的动机。消防执法行为的动机必须符合法律的要求，出于正当的动机，即做出某一具体执法行为在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念和法律精神。如消防部门在进行行政处罚时不是为了制裁违法行为，而为了增加收入，改善工作人员的福利待遇。

第三，必须考虑相关因素。一项执法行为的作出涉及到多种因素，自由裁量权的适用应当考虑到相关因素。比如在作出一项行政处罚时，要考虑到行政处罚相对人的主观恶性、违法情节、对社会造成的危害程度以及不同地区经济的差异等等相关因素。

第四，必须符合公正法则。一是同等情况同样对待。在条件相同的情况下，执法行为无论是赋予权利还是设定义务都应当一视同仁，不能有任何偏见和歧视。二是把握好比例。即作出的决定和相对人所受的处理应成比例。三是前后一致性。即在相同的情况下，先前所作的行政处罚决定和其后所采取的行为应当一致，从而维护行政执法行为的严肃性和连续性。

五、建立消防行政处罚自由裁量权制约机制的实践

为了保证消防行政处罚自由裁量权的正确运用，除了进一步完善立法，处理好法律、法规条文的“弹性”与“可操作性”的关系，尽量减少“弹性”，以及抓紧制定与相配套的行政程序法等有关法律法规外，还应在建立消防行政处罚自由裁量权制约机制上下功夫。

第一，以合理分权为基础的权力制约机制。从消防行政处罚自由裁量权的形成过程来看，权力制约应包涵立法制约、行政制约、司法制约三个部分。立法机构对于所授予的自由裁量权应反复考虑，充分论证，以防止其选择范围过宽而导致消防执法中的滥用。消防机关在自由裁量权的执行过程中，应实施合理分权，形成上下级之间以及平级机构之间相互监督两种监督体系。要加强内部自查，建立严格的消防行政处罚自由裁量权责任追究制度，严格对滥用自由裁量权的单位和个人追究有关的责任。

第二，以提高消防执法人员素质为基础的职业道德制约机制。当前要增强消防执法人员道德修养，帮助他们形成正确的权力观，培养他们勤政廉政为人民服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在不良诱惑，自觉严格要求自己，行使好他们手中的权力，从而减少因道德风险产生的消防行政处罚自由裁量权的滥用。

第三，以约束消防行政处罚自由裁量权为目标的消防执法制约机制。坚持消防执法民主化与公开化，建立健全执法责任制和过错责任追究制为主要内容的内部监督机制。加强执法检查，及时研究、分析、纠正消防执法中存在的问题，从而使消防执法工作更趋完善。同时要接受社会对消防机关的监督，对于被监督事项，要做到“件件有着落，事事有回音”，有错必纠，举一反三。

第四，以公开、透明展现整个执法过程的“阳光操作”机制。要严格执行消防行政处罚告知、申述、复议等制度。消防法律法规和其他行政程序法中规定了消防行政处罚相对人的一些权益。如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权，要求行政公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为消防行政处罚相对人的行为，将合成比较大的社会力量，以抗衡消防行政处罚中自由裁量权的滥用，从而增强公安消防机构的自律意识，抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生。

第五，完善惩防并重的党风廉政建设机制。腐败是消防行政自由裁量权滥用的重要原因，反腐败的成功与否也决定着对消防行政自由裁量权的控制成功与否，因此，必须进一步加强反腐倡廉教育，充分发挥教育在惩治和预防腐败中的基础作用。加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用。加强对权力运行的制约和监督，充分发挥监督在惩治和预防腐败中的关键作用。