“资源水利”在江苏的初步实践

江苏位于东部沿海，又处于江淮沂沐泗流域下游、南北气候过渡地带，特殊的地理位置和气候条件，决定了水利在江苏经济社会发展中始终处于十分重要的战略地位。“十五”以来，江苏水利围绕新时期经济社会发展中出现的各类水问题，坚持以科学发展观为指导，认真贯彻资源水利的发展思路，把水利与国民经济发展紧密结合起来，并作为同民经济发展的支撑和保护，实行开发、利用、保护、优化、配置、集约为一体，保证水利的可持续发展，为全省“两个率先”和和谐江苏建设做出了重要贡献。

转变治水思路，确立资源水利发展的新目标。进入新世纪后，全省工业化、城市化的高速发展，既为江苏水利提供了难得的发展机遇，也带来了许多新的严峻挑战：一是虽然经过几十年的建设积累，江苏水利已经具备了比较完备的工程体系，但是上世纪七八十年代之前建设的大量工程设施普遍进入更新改造周期；二是江苏属于平原水网地区，境内河湖众多，但由于经过长期运行和社会对河湖资源的过度索取，导致河(湖)床加快淤浅，水面和湿地日益减少，调蓄功能明显衰减，而且还带来许多水生态环境方面的问题：三是江苏虽然水资源总量相对充沛，但由于工业化、城市化的加速推进，工业和城市废污水的超量排放，导致许多河湖被污染，水质恶化，甚至威胁到城乡人民的饮水安全和生活质量：四是由于多龙管水的体制和机制，缺乏统一的规划、健全的法制和规范的政策，也是导致水资源和水生态环境问题的制度原因。现实情况表明，要解决好新时期经济社会发展中的水问题，迫切需要我们在科学发展观的指导下，按照水的自然规律和经济规律的要求，调整治水思路，创新治水实践。经过这几年的初步实践和探索，逐步形成了新时期江苏水利发展的基本思路，这就是：确立资源水利的发展目标。把资源水利作为行业创新发展的主要方向，作为水利规划、建设、管理和改革的重要依据，加快从工程建设型到资源管理型的转变；突出资源水利的能力建设。把加强水利工程的系统功能建设，维护江河湖库的健康生命，提升水资源的可持续利用和水生态环境的承载能力，促进经济社会与水资源环境的协调发展，作为水利工作的主要任务：创新资源水利的发展模式。坚持水安全、水资源和水环境综合治理，城乡水利统筹发展，工程措施与非工程措施协调推进，形成水资源开发、利用、治理、配置和保护的科学体系，实现水利事业的可持续发展。

加强基础建设，构建资源水利发展的规划体系。水资源的存在形式是一个复杂的系统工程，而河网水系又是地表水资源的主要载体。水利工程设施只有在健全的、生态良好的河网水系中才能发挥功能效益。我们抓水资源管理，首先要抓好河网水系的管理：抓水生态环境保护，关键是要维护江河湖库的健康生命。近几年，我们围绕加强河网水系的管理和保护，首先从规划工作抓起。投入很大的人力和财力资源，先后完成《江苏省地表水环境功能区划》、《江苏省湖泊保护规划》、《江苏省城市防洪规划》、《江苏省节水型社会建设规划》，根据水利部的统一部署，《江苏省水资源综合规划》的主要成果也基本形成。最近，我们又抓住社会主义新农村建设和实施新一轮沿海开发战略的契机，组织开展了《江苏省河网水系规划》和《江苏省沿海地区水利规划》的编制工作，这些以水资源能力建设和江湖河库管理与保护为主要内容的综合和专业规划相互配套、相互补充，为建立全省水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护的科学体系奠定了基础。

调整投资结构。突出资源水利发展的能力建设。新时期的江苏水利工作，既要继续解决防洪安全问题，又要解决工业化、城市化快速发展进程中的水资源保障和水环境保护问题。为了适应水利工作的新任务新要求，“十五”以来，我省积极调整优化水利投资结构，切实加大对水资源保障和水环境修复能力建设的投资。一是不断加强资源水利工程能力建设。在继续抓紧治淮、海堤、水库和主要区域治理等防洪保安工程建设的同时，进一步扩大跨流域水资源调配工程规模，形成从长江引水3500立方米每秒，其中一级泵站提水1250多立方米每秒的能力。平均每年从长江调配水量180亿立方米。并通过大规模的信息化改造，实现了以长江为中心，太湖、淮河和沂沭泗河四大水系的互通互济、联合调度，既提高了对洪涝灾害的防御能力，又增强了包括洪水资源管理在内的水资源保障能力。正是由于持续加强资源水利的能力建设，使得我省这几年先后战胜2001年至2002年的连续旱灾、2003年的淮河大水、2005年台风以及2006年夏季苏北地区严重雨涝等多种自然灾害的袭击，水利工程体系发挥了巨大的防灾减灾和资源环境效益。二是加快推进城市水利综合治理。随着城市规模的迅速扩大，我们把解决日益突出的城市防洪安全、饮用水源保障和水生态环境保护方面的问题作为一项突出任务，按照统筹兼顾、统一规划、综合治理的思路，开展了“十五”以来的大规模城市水利建设。省级设立专项补助资金。引导各地加大对城市水利的投入，同时，积极推广应用市场化运作机制，促进城市水利的多元化筹资，实现了城市水利建设的突破性进展。过去城市里的河道大都是污水河、臭水塘，现在普遍成为城市最为亮丽的风景线。三是全面开展农村河道疏浚整治。近几年，我省针对农村河道淤积堵塞、水生态环境恶化问题。把治理农村河网水系列为建设新农村、为民办实事重点工程。省委省政府提出在“十一五”期内，要把上百万条农村县乡河道和村庄河塘全部疏浚整治一遍，达到疏通水系、恢复引排能力，整治污染、改善农村环境的目标。明确主要由省、市、县三级政府出资，不向农民筹资摊派，极大地调动了农村基层干部群众的积极性，全省农村河网水系整治取得突破性进展，经济社会和资源环境效益显著，得到了社会各界的充分肯定。四是切实加强对水利工程的管理养护。建国50多年来，我省已经建设了相互配套、比较完备的水利工程体系，加强对这一庞大工程体系的管理和维护，保障工程的整体功能效益，已成为水利管理的一项紧迫任务。

坚持依法管水，加强资源水利发展的法制建设。加强资源水利的能力建设，既要有工程措施，又要依靠法制手段，依法治水管水是资源水利发展的重要制度保障。为此，我们围绕资源水利的发展要求，制定立法计划。组织专门班子进行立法调研，加强执法队伍和装备建设，强化水行政执法监督检查，逐步树立依法治水管水的权威。在立法方面，几年来，我省人大常委会先后颁布实施了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》、《江苏省水资源管理条例》、《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》、《江苏省湖泊保护条例》、《江苏省水利工程管理条例》等地方性水法规，省政府颁布实施了《江苏省防洪工程管理办法》、《江苏省水文管理办法》、《江苏省长江河道采砂管理实施办法》等政府规章。最近，针对城乡饮用水源安全问题，我们又积极争取把《加强饮用水水源地保

护的决定》列入省人大常委会当年立法计划，目前法规草案已进入审查通过程序。在规范水事活动和水资源管理的主要方面。基本实现了有法可依。在执法方面，我省不断加大水行政执法工作的力度，先后建立了执法巡查、执法监督检查等多项制度，重点加强擅自取水、非法采砂、违规设置入河排污口、河湖围垦设障、损坏水工程设施等违法行为的查处力度，力求做到有法必依。依法完成苏锡常地下水禁采。上世纪90年代中期，苏锡常地区由于地下水普遍超采，导致地面沉降、地裂缝等严重地质性灾害。我们抓住省人大常委会作出禁采决定的契机，积极争取省政府的支持，把贯彻省人大常委会的《决定》列为各级政府的工作目标，并由我厅牵头会同省相关部门定期组织执法检查和目标考核，有力地保证了省人大常委会《决定》的贯彻到位。经过近10年的连续治理，使该地区的地下水位全面大幅回升，地面沉降和地裂缝等地质性灾害得到有效扼制。严格长江采砂执法管理。最近10来年，长江非法采砂活动十分猖獗，严重威胁长江河势稳定和堤防安全，我们在积极争取省人大常委会《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》颁布之后，在全国率先组建专门执法队伍，配备专用执法装备，建立专门执法基地，以高压态势打击长江非法采砂活动，并建立长期执法管理机制，维护长江的水事秩序，保障长江河道安全。加强对湖泊资源的依法管理。近年来，我们又针对江苏湖泊管理体制不顺、缺乏责任主体的情况，积极推动加强湖泊保护的地方立法工作。《江苏省湖泊保护条例》确立了水行政主管部门对湖泊管理和保护的主体地位，规定了按照分级管理的原则建立湖泊管理专门机构，并明确湖泊管理内容，提出了建立湖泊管理责任制。最近我们已按《条例》要求编制完成《江苏省湖泊保护规划》，建立突发性水资源环境安全事故应急处置机制，为真正实现对全省湖泊资源的科学管理和有效保护提供了条件。

落实投资政策。创新资源水利发展的投入机制。加强资源水利的能力建设，必须加大水利建设与管理的投资力度。这几年，我们依据水利工程服务经济社会的不同属性和对水资源占用的不同主体，不断创新资源水利的投资政策，努力扩大资源水利的投入渠道。一是积极争取省级财政对水利投入的持续增长。无论是大江大河的安全治理工程，还是跨流域水资源调配工程，都是必须由政府投资建设和保障的公益性水利工程。为了加强资源水利的保障能力建设，我省从上世纪90年代初大规模实施治淮、治太和治江等水利建设以来，省级水利工程投入一直保持在两位数的增长。最近几年，又针对农村税费改革取消“两工”政策的新情况，重点加大了对农村水利的投入。省级水利资金的持续增长，有效地引导和促进了市县两级对水利投资的增加，保障了全省水利建设的持续发展。二是努力用好资源水利的发展政策。从1992年开始，省委省政府为加强对大江大河的安全治理，决定在全省范围征收防洪保安基金，至今已累计提供90多亿元水利发展资金：2005年以来，省政府为加强水资源能力和促进节水型社会建设，连续两次大幅度提高水资源费征收标准；为加快海堤达标工程建设，2006年又按国家文件规定进一步完善了水利建设基金的征收政策：为加强河湖堤防维修养护，出台了《河道堤防占用补偿费征收使用管理办法》；还明确了建设资金重点向水利建设倾斜，落实土地受益资金切块用于水利建设等等，这些重要政策措施为我省资源水利发展提供了有力的投入保障。三是大力推进生产经营性水利设施的市场化运作。上世纪90年代中期，我们从农村小型水利设施产权制度改革人手，鼓励民资参与生产性水利设施的建设与经营，促进了农村水利的加快发展：进入新世纪，我们又从城市水利建设的市场化运作人手，把城市防洪工程、供水工程、水环境改造工程和城市土地的商业化开发有机结合起来，逐步形成了依靠水土和环境资源进行市场化筹资的新机制，有效地扩大了城市水利的建设规模：当前，我们正在抓住南水北调工程准市场运作的契机，积极开展水权制度和水商品市场建设的研究探索，努力走出一条资源水利发展的新路子。

坚持体制创新。提供资源水利发展的制度保障。新时期的水利工作要真正完成从以工程建设为中心到以资源管理与保护为中心的转变，必须推进水管体制机制的变革与创新。多年来，我们从江苏水利实际出发，有序推进水管体制机制改革，着力构建资源水利发展的制度体系。一是积极推进水务体制改革。我省借助2000年政府机构改革的契机，依据国家水法律法规，认真落实水行政主管部门对水资源统一管理职能，现在全省已经实现地下水和地表水，城乡河网水系的统一管理，有一半以上的县市建立水务体制。二是基本完成水管体制改革。按照分类定性、管养分离，事企分开、人员分流，定编定岗、财政保障，整合资源、促进发展的思路。全面推进全省水利工程管理体制改革，落实公益性水利工程财政保障政策，加快实施经营性水利工程的产权制度改革，积极培育水利工程维修养护市场。全省水管体制改革已基本完成，经营性水利企业的产权制度改革已基本到位，公益性水利工程的财政保障政策也基本落实，水利工程维修养护市场逐步形成。近年来我省兴建的一批南水北调和城市水利工程设施，都是通过市场招投标，择优选择工程日常维修养护单位。三是切实加强乡镇服务体系建设。近两年，我们抓住乡镇机构综合改革的契机，在认真调查研究、总结试点经验的基础上，积极完善乡镇水利站建设。针对乡镇水利站人员多、包袱重、职能不清的问题，我们明确界定乡镇水利站承担农村防汛排涝、农业灌溉、农村公益性水利设施和河塘水库的维护管理等公益性职能，明确事企分离、人员分流、精简效能、垂直管理、财政保障的改革思路，并根据苏南、苏中和苏北的不同情况，因地制宜、分类指导乡镇水利站的改革。

(作者系江苏省水利厅厅长)