政府改革:约束自己

政府改革，必须按市场经济的要求，对政府“角色”重新定位；按“谁请客谁买单”的原则，约束政府行为。

政府是仆人

前年暑假，我到南方某钢铁企业去调研，听说了一件事情，让我感慨万千。这个企业有一座炼钢高炉，已经过了报废的年限。领导层决定自筹资金，另外建一座新高炉。但报告打到政府有关部门去，没有得到批准。这样一来，可就难坏了企业的领导，旧高炉已经在超期服役，而新高炉却不让上马，怎么办呢？后来他们灵机一动，重新打了份报告，不过，这次只是说，对原来的高炉进行易地改造，结果很快批了下来。其实这里所谓的易地改造，跟建一座新高炉完全是一回事。但前者能批，后者就不能批，这不由使我想起了“朝三暮四”的故事。据《列子・黄帝篇》记载，宋国有个人爱养猴，后来越养越多，喂不起了，只好限其食。他跟猴子说，今后我给你们喂地瓜，早上给三块，晚上给四块，够吗？“众猴皆起而怒”，他一看不行，就换了个说法，“朝四而暮三，足乎”？结果“众猴皆伏而喜”。“朝三暮四”这个成语最早就是指玩弄手法，蒙混过关，现在的含义是后来引申出来的。这两件事，一个是养猴子，一个是办企业，一个发生在古代，一个发生在现代，二者却有异曲同工之妙。

国企改革已经进行了20年，很早就提出政企分开，但直到现在，政府依然管得很多，统得很死，做了很多费力不讨好的事，结果企业万般无奈，才不得不玩文字游戏，弄出上面的笑话。其实，这反映了一个问题，就是我们的政府职能定位不清，不该管的事情揽了一堆，而份内的工作有些却没有做好。用一句土话说就是：“种了别人的地，荒了自己的田。”

那么，政府应该做什么？在经济学大师亚当・斯密看来，政府最好什么也别做，只当个守夜人，晚上别人睡觉的时候，他出来打一打更，看一看门，报一报平安无事就可以了。到了凯恩斯时代，政府的责任加大了，要管的事也更多了。这个时候，看门的老头变成了居委会的老太太，不仅要协助民警搞治安，遇上邻里纠纷、婆媳吵架，还得出面调解解或者为下了岗的女工联系个工作，替生活特别困难的家庭争取点救济等等，都是她的工作职责。后来，福利国家兴起，政府就更忙了，从摇篮到坟墓，社会生活的各个方面，它都要管一管。相比之下，这个时候的政府更像一个家庭保姆，而且是一个受气的保姆，经常遭受来自各方面的批评。富人可能会抱怨，政府是在惩罚成功者，把大量的钱从他们手中拿走，去救济那些不思进取的人；穷人也在嘟囔，说政府缺乏同情心，允许富人们花天酒地，一掷千金，却对他们生活水平的停滞无动于衷。

如果说福利国家的政府扮演的是保姆角色，那么，在改革开放以前，我们的政府承担的则是家长的职能。从油盐酱醋、针头线脑，到职工的生老病死、住房医疗、入学就业，无不在政府的职责范围之内。说是政府的职责，其实有很多事情，政府并没有亲自动手，而是交给了企业，也就是所谓的企业办社会。不过，话说回来，当时我们实行的是计划经济，吃的是“大锅饭，这些事由企业管也好，由政府办也罢，背着和抱着一样沉，反正企业是国家的企业，职工是国家的职工，不管谁出面，本质上是一样的。现在不同了，我们要实行市经济，政府和企业，必须丁是丁、卯是卯，分开算账，你的孩子你领走，我的孩子我养大，双方分清职能，各司其职，不能再混在一起吃“大锅饭”了。那么，政府的职能应如何定位呢？

美国经济学家弗里德曼在他著名的《自由选择》一书中写到，政府的职能主要有四个：保证国家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷、保护那些不能对自己负责的社会成员。维护国家安全和司法公正，这样的工作必须由政府来做，因为除政府之外，没有任何其它组织和个人能承担起这些职责。弥补市场缺陷就是指市场失灵时，政府应该提供那些具有外部性的公共产品。“保护那些不能对自己负责的社会成员”是保护那些“不能对自己负责的人”，用法律术语讲就是无行为能力的人。儿童是典型的无行为能力的人，一般来说，我们把他（她）交给父母。但交给父母，并不意味着不需要政府的保护。如果有极端不负责任的父母，对孩子为所欲为虐待他们、残害他们，就需要政府出面，来保障孩子的基本权利。

政府手中的权力是一柄“双刃剑”，可以用来为民造福，但如果被滥用，就会威胁个人自由。前不久刚刚去世的诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼特别提醒人们，要警惕政府权力的滥用，他说：“要把政府的活动限制在一定范围内，让政府成为我们的仆人而不让它变成我们的主人。”

“谁请客谁买单”

如果你要请朋友吃饭，那么这顿饭就得由你买单。这在我们中国，本来是人之常理，千古不易。可是历史发展到今天，好像请客和买单已经完全成为两码事，请客的未必就买单。某日，我约大学时期的几个在京工作的朋友聚会，按理讲，这顿饭应由我付费。为此，我也做了充分的精神准备和“物质”准备，可临买单时，一位经商的朋友硬是替我把账结了。他说“官员请客，老板买单”，如今已是一个不成文的规矩，哪有让官员买单的道理？

我的那位朋友的确是货真价实的老板，可我却无论如何算不上是官员。他要坚持买单，我想可能是他出于对目前知识分子收入状况的体谅或者是出于对我做“教授”这个职业的尊重。也正因为我不是个官，所以对他替我买单还算心安理得。可我转念再想，假如我真的是一位官员，自己请客，让人家老板买单，就要另当别论了。稍通世事的人都知道，时下老板为官员买单，哪有白掏钱之理？买单的背后，多多少少都会有些“猫腻”。老板毕竟是商人，在商要言商，吃点小亏，目的是要占大便宜。这里面最后真正吃大亏的恐怕只能是国家了。现实经济生活中，大量请客不买单的情形影响的是整个社会的公平与效率。

1995年政府出台的社会养老保险政策，就是另一个“政府请客，企业买单”的例子。本来，建立和完善社会养老保险，对减轻企业负担，稳定社会，是一件好事。这一政策出台前，企业是翘首以待，广大国企职工也是普遍欢迎。可等文件一下来，企业和职工从头凉到脚。因为当时的政策明文规定，政府按工资总额的16％提取社会养老保险基金，建立职工养老的社会统筹账户和个人账户，其中企业要负担13％，职工个人负担3％，而作为“请客”的政府，却一分钱也不用掏。这个办法，对效益好的企业，倒也无大伤害，可是对许多亏损企业、特别是离退休职工多的老企业，却是雪上加霜，不仅负担没有减轻，反而加重了负担。从前，企业的利润是全额上缴给了政府，政府也曾承诺，职工的生老病死全由政府负责。可是体制改革后，政企要分开，结果政府是既不办事也不出钱，把职工养老的事全部推给了企业，如此一来，企业怎堪重负？

不久前，我应湖南常德市委宣传部之邀去常德讲学，公干之余，顺便去乡下老家看了看。常德历史上就是有名的鱼米之乡，也是湖南的重要产粮区，可一路上我发现，有大片的农田抛荒。起初，对此我是大惑不解。后来我请教市粮食局的负责同志，才弄清了其中的原委。原来，是由于现行“政府请客，粮农买单”的政策，挫伤了农民种田的积极性。比如像常德这样的产粮区，过去在粮食紧张时，农民曾响应政府的号召，为保城市和非农业人口的粮食供应，没让粮食涨价，坚持按国家牌价卖粮，为此粮农作出过巨大的奉献与牺牲；而现在粮食多了，粮价却一降再降，弄得粮农叫苦不迭，虽然政府要求粮食部门要敞开收购，可超储的利息有一部分却要地方负担，产粮区的财政本来就很困难，现在政府请别人吃粮，却让产粮区财政贴钱，显然就有失公平。难怪当地老百姓抱怨，过去粮食少时是产粮区的粮农吃亏，现在粮食多了，还是产粮区的群众和财政吃亏。现在种粮户有些农民是不想干了，而基本农田要改做它用，国家又不允许，这样，土地撂荒也就在情理之中了。

还有一种情形，就是“上级政府请客，下级政府买单”。最近我们中央党校进修二班有一位学员，毕业前给我送来他写的一篇论文里面谈到了一个很值得注意的现象，就是现在中央和省上出台了很多免税、减税的政策，比如对下岗再就业的税费减免政策，对一些重点建设项目的减免税政策等等，这些政策减的、免的都只是县级财政的税收，上面的税收毫发不损。所以基层的同志称这种现象为“上面出政策，下面出票子”，是变相的请客不买单。类似的情况还有，当前上级政府组织的各种评比达标活动，不仅过多过滥而且要求有时也不切实际。比如在教育双基验收达标中，由于上面只定指标不掏钱，往往就把指标定得老高。一个中等县，一验收下来，需要投入六七千万，目前我们许多乡村两级财政负债累累，与这些种类繁多的达标活动不无关系。上级千根线，基层一根针，基层即便是“土财主”，也买不起这么多的单。

这些年，地方财政的日子为什么越过越紧？其实就与现在这种“上头请客，地方买单”的体制有关。前几年西北某省的一位财政厅长告诉我，地方财政所以连年出现赤字，一个重要原因，就是“上头”对地方预算，收入用的是减法，要求这项税收要减，那项税收要免；而支出用的则是加法，规定这项投入要增加，那项投入要增加。如此做法，地方财政的日子哪里会过得安稳。

中国有句俗话，叫“花别人的钱不心痛”。这方面的教训已经很多。所以，针对这个问题，经济学家提出要实行财政预算的硬约束，要做到“财权与事权统一，权力与义务对等”。既然你要享有请客的权力，你就要承担买单的义务，只有这样，你才会精打细算。比如现在让你自己买单请客，你肯定就要琢磨，这个客你是否一定要请，或者是按什么“排场”请，并且你一定还会考虑，你腰包的钱够不够买单，这就逼着你要量入为出、以收定支。当然，世上的事也不是完全绝对的。我们强调请客要自己买单，并不是说任何情况、任何事情，中央都不能让地方买单，政府都不能让企业买单。比如前几年长江防洪抢险，中央调动全国各省市的人力、物力、财力，支援前方抗灾，就不仅是必要的而且也是应当的。不过，这种让地方和企业买单的事只能在特殊场合才能这么做，通常的情况下我们还是应该信守“自己请客，自己买单”的原则。