发展新型农业专业合作社政府应如何作为

中共十七届三中全会出台的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)中明确提出“培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。农业合作社是农民为了在生产上谋求共同发展，依据自愿、平等、互助、互利的原则联合起来，共同出资，统一核算，共担风险，共享利益的农村民主自治经济联合体。其主要特征是社员入股、社员所有、社员控制和社员受益。农业合作社的产生解决了供需大市场和农民小生产之间的矛盾，提高了农民的市场竞争力和抗风险能力，推进了农业的产业化、现代化。但是，目前政府在发展农业合作社中还存在一些问题：政府有关部门对农业合作社认识不清，宣传不够，支持不力；政府对合作社扶持不足，且存在体制；合作社的法律地位不明确，内外关系尚未理顺；各级政府缺乏对合作社指导的经验。为此，需加强法律法规的贯彻完善，创新制度，规范运行，落实政策。

一、进行规范章程的研究，加强合作社法的贯彻落实和社会配套服务

许多地区农业合作社还在起步阶段，发展很不规范，应当通过对示范章程的研究和宣传，引导合作社建立民主管理制度。如建立和完善社员大会、理事会、监事会的管理制度，建立理事会领导下的聘任经理的经营管理模式等，用管理现代企业的方式来管理合作社，从而真正使合作社的生产和管理逐步走上专业化、规范化的轨道。要通过贯彻落实农业合作社法把国家的重大支农政策制度化、规范化，促进农村经济发展和新农村建设。为了正确处理合作社与家庭经营、基层组织、银行、政府之间的关系，建立对农业和农民直接的利益保护机制，必须通过贯彻落实农业合作社法，真正确立合作社的法律地位。要按照近几年中央一号文件的要求，“建立农产品信息制度”，“注重发挥期货市场的引导作用，鼓励发展现代物流、连锁经营、电子商务等新型业态和流通方式，改造现有农产品批发市场，通过经纪人、农产品拍卖、网上交易等方式，建立相关的配套制度”。

二、进行制度创新，消除合作社发展的体制

实践证明，合作社的组织形式是现实条件下农村生产力和生产关系最恰当的结合点，在生产力发展的一定时期内，代表着农村经济发展的方向。因此，当前农村的广大地区，应该围绕合作社的发展和完善进行制度创新。如合作社的民主管理原则规定，对重大问题的表决，不管你持有股金多少，也不管你是普通社员还是董事，一律实行一人一票制，这被认为是合作社区别于股份制企业的特征之一。但我国农村的实际情况是，资本有机构成比例高、利润率低，资本不可能大量涌向农业。加上农业合作社又很难从正规金融机构获得信贷，如果不引入股份合作制，必将制约合作社对资本的吸纳，“大户”就可能选择“用脚投票”。因此，可以在原则上实行一人一票制的前提下，适当提高按持股多少表决的比例，引入资本参与分配机制，并把股金分配的红利限制在不超过银行同期利率若干个百分点的范围内，实行“一社两制”，即对外来资本和社会资本实行按股份分红，合作社内部则按交易额实行利润返还。实行股份合作制，农户不再是个体的、信息不对称的、零散的生产者，而是直接进入了产业链条，这不仅在一定程度上分担了农民的风险，而且在更大范围内整合了社会资源，使农民规模化、规范化生产成为可能。

三、给合作社定位、定性，使之在正确理论的指导下规范有序地发展

要加强对农业合作社法的贯彻落实，进一步加强对合作社特征、功能、原则、发展措施等方面的基础理论研究和宣传，让农民知道合作经济是根据经济组成及运行方式而界定的经济组织形式，它和家族式企业、公司制企业等相对应，本质是生产与交易过程的联合，它承认私人独立产权的存在，合作经济仍属集体经济；集体经济是根据产权的所有形式而界定的经济形式，指生产资料和经营性财产归集体所有，它和国有经济、私有经济等相对应，本质特征是财产的合并，否认私人产权。政府有关部门要在合作社登记注册、业务指导、信息提供、技术培训、社会福利保障等方面，做好相关服务、指导和协调工作。

四、要研究工业反哺农业、城市支持农村的新途径和新方法，加快城乡一体化进程

改革开放30年来，国家一直采取城乡分割、农民和市民有别的双重政策，从农村汲取资金，投向工业和城市发展，其吸取时间之长，数量之巨，堪称世界之最。现在我国工业化的基础已经建立，经过多年的改革开放，经济又有了很大的发展，偿还对三农欠债的时机和条件已经具备。因此，“要按照工业反哺农业、城市支持农村的要求”，加大对各种类型合作社的扶持力度。要通过其他经济手段筹集一定资金，“建立稳定增长的支农资金渠道”，要“坚持‘多予、少取、放活’的方针，稳定、完善和强化各项支农政策”。政府在各种综合性和专项投资、拨款、贷款、基金项目中，应列入支持合作社的相关科目，“对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费”。

坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，就是要深入贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，逐步消除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局。在实践中，应强化和落实以下措施：

1.切实维护农民的土地承包权益。《决定》提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。让农民拥有长期稳定的土地承包经营权，是对农民最大的“多予”；保证农民享有充分的土地收益，是对农民最实的“少取”；放手让农民自主经营，是对农民最好的“放活”。要坚持农村基本经营制度不动摇，进一步稳定和完善农村土地承包关系，健全在依法自愿有偿基础上的土地承包经营权流转机制，切实保障农民土地承包的经营权、收益权、流转权。特别是完善农村土地征占制度，依法规范征地程序，健全对被征地农民的补偿办法，提高补偿标准，并做好对被征地农民的社会保障工作。

2.加大对农民的补贴力度。对农民进行直接补贴，是国民收入二次分配的重要手段，是工业反哺农业的直接实现形式，也是有效增加农民收入、调动农民生产积极性的重大举措。《决定》提出，健全农业补贴制度，扩大范围、提高标准、完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴。这是新时期我国农业政策的重大亮点，也是直接惠及农民的有效政策。

3.加强农业基础设施建设。《决定》提出，大幅度增加国家对农村基础建设和社会事业发展的投入。这是新时期强化农业基础地位、建设现代农业的重大举措。应紧紧抓住国家总体经济实力增强、财政收入大幅增加的有利时机，把加强农业基础设施建设特别是加强农田水利设施建设、提高农业物质装备水平、加快农业科技进步作为加大农业投入的着力点，全面提高农业综合生产能力。

4.大力发展农业产业化经营。农业产业化经营，是走中国特色农业现代化道路的有效途径，也是科技和资本进入农村、农产品和劳动力输出农村的重要渠道。扶持农业产业化经营，关键是扶持壮大龙头企业。应紧紧依托龙头企业建设专业化、标准化、规模化生产基地，完善与农民的利益联结机制，为龙头企业发展创造条件；支持企业融集资金、技术创新、产品升级和品牌创建，引领构建现代农业产业体系。

5.完善农产品价格形成机制。《决定》要求，健全农产品价格保护制度，完善粮食等主要农产品价格形成机制。遵循市场经济规律，放开农产品市场和价格，引导农产品价格保持合理水平，是在初次分配中缩小工农差距、在资源配置上落实多予少取的重要手段，也是放活农村经济的内在要求。应按照市场化取向和调控保护相结合的原则，合理构建适合我国国情的农产品价格形成机制，充分发挥市场手段在农产品价格形成中的基础作用，同时完善调控手段，健全农产品最低保护价政策和国家专储收购政策。

6.加强农村公共服务。《决定》强调，统筹城乡基本建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业建设水平，逐步建立起城乡统一的公共服务制度。这是缩小城乡差距、促进农村发展的重要方面。应突出重点，切实改善农村公共服务：加强农村文化基础建设，不断丰富农村文化生活；优化配置教育资源，促进城乡义务教育均衡发展；全面推进新型农村合作医疗，提高农民健康保障水平；加大公共财政投入，切实抓好农民最急需的道路交通、安全饮水、电力供应、清洁能源和环境卫生等公共基础设施建设，改善农村人居环境，提高农民生活质量。

7.健全城乡社会保障制度。《决定》强调，加快健全农村社会保障体系。这是实现社会公平的重要内容。根据我国国情和经济发展水平，建立和完善城乡多层次、全方位的社会保障模式，总体上可分两步走：第一步，按照低水平、广覆盖、有保障的原则，初步构建起最基本的农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度，使农村社会保障从“无”到“有”；第二步，随着经济发展，逐步提高农村社会保障标准，缩小城乡社会保障差距，形成一体化的城乡社会保障制度。

总之，“行之有效的政策不能改变，给农民的实惠不能减少，支农的力度要不断加大”。在加快新型农业专业合作社建设中，各级政府要创造性地运用中央政策来解决“三农”问题。

（作者系河南省新郑市农业局局长）