“久龄家园”模式能否在上海推广

上海不仅在20世纪80年代就比全国更早地进入老龄化社会，而且近年来随着“婴儿潮”一代的退休，使得上海老龄化发展速度更快。2014年上海户籍人口期望寿命82.9岁，高于全国平均水平，并早在20世纪90年代就已经达到发达国家的平均水平。截至2013年12月31日，上海户籍60岁及以上老年人共计378.62万人，占全市户籍人口27.1%;其中70岁及以上老年人口171.93万人，占总人口的12.0%;80岁及以上高龄老年人口71.55万人，占60岁及以上老年人口的18.5%，占总人口的5.0%。估计到2015年底，户籍60岁及以上老年人口将超过430万，人口比接近30%，80岁及以上高龄老人将达到80万。因此，上海老龄化趋势发展迅猛，并呈现出高龄化的特征。

以上数据表明，上海人口老龄化具有进入老龄化社会早、速度快、程度高的特点;老年人口数量庞大，人口老龄化程度高。但上海又是执行计划生育最坚决的城市，并且20世纪60年代后家庭生育子女数就开始减少，因而老龄化又同时和独生子女化、少子化相伴随，纯老（空巢）化问题凸显。这就意味着上海城市老龄化面临的问题要比全国其他地方更严峻。

上海老龄化问题牵涉到千家万户。由上海社会科学院社会调查中心进行的“2014年上海民生民意”问卷跟踪调查结果显示，2015年上海市政府实事优先立项项目中民意基础最高的就是“养老及为老服务类”，其中包括：新增养老床位、提供社区居家养老服务、新设社区老年人助餐点、新建老年人日托中心等;在名列前茅的市政府实事补充立项项目中有些也含有养老项目或为老服务项目。

面对严峻的上海老龄化加速发展趋势，上海市政府于2014年4月了《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，提出了发展养老服务业的指导思想、基本原则、主要目标、主要任务和具体要求，规定了政府、社会、个人和市场应该负有的责职：“充分发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用，充分发挥政府在保障基本养老服务需求方面的主导作用，充分发挥家庭养老的基础性作用”，通过体制机制改革和制度政策创新，加快养老服务业的发展，完善社会养老服务体系，满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求。

上海市区两级政府在发展养老服务事业的过程中，在坚持“9073”养老服务格局前提下（即3%“机构养老”、7%“居家养老”、90%“家庭养老”），对机构养老要加大财政投入，对居家养老要扩大受益面，对家庭养老要提高护理水平。各区在养老服务实践中也发展出适合本区的各种模式和为老服务项目，如杨浦、黄浦、徐汇、金山、松江等区专门开设了为老服务热线;正在试点开展的探索“老年宜居社区”;普陀区的“久龄家园”、静安区的“乐龄家园”等。其中“久龄家园”具有覆盖面较广，功能较齐全，整合功能较强等特点，不仅受到老年人的好评，也获得专家的高度评价，被认为具有在全市推广价值的为老服务平台。

“久龄家园”是根据普陀区政府提出的推进社会养老服务体系建设的“五个结合”要求（与培育社会组织、推广家庭医生制度、加强智慧社区建设、深化志愿者服务、完善小区物业管理服务相结合）下产生的。在分管区长的带领下，区民政局等相关单位到外区实地考察，学习理念、整合资源，结合宜居适老型社区建设，基本构建了“一网、九圈、百站”为老服务平台。

“一网、九圈、百站”为老服务平台围绕老年人生活照料、社区文化活动、社区卫生服务、老年人融入社会和法律维权等主题，构建“没有围墙的养老院”，并相应出台了“一网、九圈、百站”建设标准，在各街道、镇的努力下，目前已初具规模。

从“一网、九圈、百站”为老服务平台开始运作以来已经取得初步成效，平台成为社区交流场所，爱心奉献渠道、助老便民中心、老人的心理港湾，为促进居民之间的互助，老人自我价值的实现，社区志愿精神的传承，不良情绪的有效疏导，以及建立和谐的社区氛围提供了一个可以操作的框架结构和制度条件。

虽然普陀区的“一网、九圈、百站”为老服务平台的实践开始不久，还能难说已经做到全覆盖和尽善尽美，但是，以“网、圈、站”框架为基础的为老服务平台，以区、街道镇、居委会合力构造的养老服务结构，无疑为上海这样的大城市开展以居家养老为主的养老模式的普及提供了一个可以参照的模式。

“久龄家园”为老服务平台的理念，是期望构建一个“全人群、全领域、全过程”为特征的养老服务网络，把社区建设成老年人“不离家、不离亲人熟人、不离熟悉环境”，打造“没有围墙的养老院”。这样的养老模式符合华人的养老理念，即使在现代化程度比较高的上海，大多数老人还是希望能在家庭养老。在政府的支持下，发掘社区的力量，调动各方面的资源，有可能走出一条覆盖面较广的适合大城市居家养老的模式。

以“网、圈、站”框架结构为基础的为老服务平台，贯穿了以政府为主导、社会协同、市场参与的多方合作发展养老事业的基本原则。虽然从目前运行状况看，普陀区的“一网、九圈、百站”为老服务平台基本上是依靠政府的力量打造的，并主要通过区-街道镇-居委会纵向网络体系建立的，也引进了一些社会组织承接具体的为老服务项目。从长远的发展来看，单纯依靠政府的力量是不可能维持运作如此庞大的养老服务事业，需要各方面的力量参与。但在中国，作为一项惠及全体老年人的社会福利和社会保障，也只有在政府的主导下，协同社会和市场的力量，才具有可持续发展的可能。

“一网、九圈、百站”为老服务平台除了满足养老服务的基本要求以外，还要向多样化发展，满足上海老年人多层次的养老需要。上海老年人其实也是一个分化程度或差异较大的群体。从年龄结构看，可以分为低龄老人（55-69岁）、中龄老人（70-79岁）、高龄老人（80岁及以上），随着生活水平的提高，医疗条件的改善，大多数老年人的身体健康总体上还能保持良好的状况，尤其是在75岁之前。从满足老年人基本生活需要来看，低龄老人基本上以“自养”为主，中龄老人基本上以“助养”为主，高龄老人由于身体健康趋向于衰弱，行动不便，可能大部分需要“全养”。因此，在满足基本生活方面，城市为老服务的重点是那些中龄老人和高龄老人，尤其是高龄老人，当然也包括失能、贫困老人。

在城市老人中，还存在不少条件较好的家庭，无论是本人还是子女，社会地位比较高，收入也比较高，这部分老人除了需要一般养老服务之外，还需要由市场提供的，能满足他们较高需求的养老服务，将是发展养老产业的重要基础。

对于低龄老人来说，虽然他们的日常生活主要以“自养”为主，但是他们中的很多人，都有继续发展的要求。他们刚刚进入晚年的门槛，很多人的心理年龄还小于生理年龄，还具有较强的学习能力，因此学习、旅游、摄影、烹调、健身、文化活动等文化发展是这个阶段老人的强烈需求。满足低龄老人包括一部分中龄老人的文化发展需求，不仅能够丰富他们的晚年生活，补偿他们在工作期间的辛劳而无法享受的丰富多彩的文化活动，而且能够提高他们的文化素养，成为青年人有教养的文明生活的榜样。

本文在撰写之前走访了普陀区老龄事业发展中心主任凌峰，除了了解该区“久龄家园”的建立和发展过程外，还询问了目前存在的问题。他认为，对于城市养老事业发展来说，最关键的是要把握各种“度”：即政府、社会组织、市场参与各自的“度”，以及被服务对象对为老服务需求的“度”。

首先，政府要明确职责。哪些服务是应该政府提供的？比如在“9073”格局中，政府能做到哪一步，不能过度服务，尤其是在政府财政能力有限的情况下，不能将养老事业当做政府的政绩工程，而应该从长远的角度考虑政府在城市养老事业发展中的地位和作用。第二，对社会组织培育的支持力度还要加强。现在能够承接养老服务工作的专业化社会组织不多，而且社会组织职责比较混乱，远远不能满足养老事业发展的需要，社会在为老服务的参与度上远远不够。第三，增强市场对养老事业的参与度。由于一些企业生产的保健养生类或理疗类产品存在很多欺诈行为，目前还不敢将市场力量引入进平台;养老市场盈利的“度”和提供优质的养老服务之间界限还不能把握。第四，探索养老的收费服务。不少老年人认为养老服务项目应该是免费的，例如街道曾经提供身份证复印服务，即使收取纸张等成本费他们也不愿意，尽管成本费要比市场价格便宜，因此对于被服务对象来说也有一个“度”的把握，要通过宣传使老年人知道哪些服务是政府免费提供的，哪些需要收取适当费用的，哪些是由市场或社会组织提供的，并要个人承担费用的。

除此以外，平台运作模式要适合社区老人需要，提供多元化服务。要进一步整合全区养老服务机构和职能，建立一个包括生活服务、医疗服务、文化服务等在内的全方位的平台，目前整合这样的平台还存在体制和机制的障碍。

结合访谈，本文认为，要能在全市推广“久龄家园”养老模式，还存在以下几个方面的问题：

第一，平台建设。建立一个政府主导、社会协同、市场参与的全市性的为老服务平台是最为关键的。以普陀区的经验为例，“久龄家园”之所以能取得一定成功，在于将区辖内的与为老服务有关的主要职能部门整合在一起，虽然还不能全部整合，但至少在政府层面上打通了区、街道镇到居委会的纵向联系，使得为老服务项目得到实施。但就为老服务的基本需求来看，与这些需求相关的职能部门还不能完全整合，在满足老年人基本需要的衣食住行、医疗卫生等养老服务方面，政府不同部门之间的协调整合还缺少相应的机制和制度。

第二，活力与规范。为老服务平台的建立主要依靠政府力量推动，养老事业是政府的一项重要工作，政府主导的优势在于能够充分调动各种资源，尤其是行政资源，开展为老服务的各项活动。但是，在此基础上，如何增加平台活力和提高管理的规范性水平，是为老服务平台可持续性发展的重要因素。“久龄家园”的运作基本上是在政府层面上推动的，社会组织已有一定参与，但市场力量还不能进入，整体活力还不够，有可能造成一种局面，即将养老事业仅仅看做是政府的工作。一个比较理想的为老服务平台最好由第三方运作管理，政府在其中既起到主导作用，但又不直接参与管理;平台的运作和管理方式采用“理事会”的形式，具有一定的开放性，能够容纳行政力量、社会力量和市场力量共同参与。同时，探索建立统一的养老服务评估体系和科学的养老服务行业监管体系，保障和提高养老服务管理水平和养老服务产品的质量。

第三，社会与市场。要能在全市范围内推广“久龄家园”养老模式，现在还缺少足够的社会力量和市场力量的支撑。即使在普陀区的“久龄家园”为老服务平台中，社会组织的参与度也不高，市场力量还不敢引进。养老事业的社会参与包括两个方面，一是以低龄老人为主建立老年人志愿组织。在上海老年人中还有大量的具有较高教育程度的专业化人才，可以发挥这些老人的专业优势，组织各种符合老年人需要的“讲师团”，如医疗卫生、养生健身、法律知识、和谐家庭、时事政治、社会发展、文明规范、家电维护、信息科学等，提高老年人的文化素养，改变不良生活方式和习惯，维护和遵守社会公德，巩固和养成文明行为;还包括一些具有家庭护理技能的低龄老人为失能老人提供无偿或低偿、有偿服务。这些活动虽然在一些社区中已有开展，但需要建立一个规范性程度更高的、覆盖面更广的以志愿者为主的志愿组织。二是发展非营利性的为老服务社会组织。上海目前能够提供专业化、高质量为老服务的管理规范的非营利性社会组织为数不多，其中最主要的原因除了制度创新不够之外，还存在专业化程度较低和收入不高的因素。由于为老服务不仅需要专业技能还需要良好的心理素质和交往沟通能力，必须经过一定的专业培训，但是现在从事为老服务的人员，很多缺少专业培训，加上收入较低，很难成为吸引人的一份职业。

为老服务除了需要大量非营利性社会组织以外，还需要市场参与，由企业生产出各种为老服务产品，满足老年人多样化、高质量的养老服务需求。养老事业不仅是一种政府主导下的社会保障，而且也是第三产业和第二产业的组成部分，完全有可能发展为“养老产业”。但是目前养老市场鱼龙混杂，假冒伪劣产品屡禁不止，政府监管失控。不仅多数老年人对其敬而远之，政府部门也不敢将市场引入服务平台。在中国，任何市场的培育都离不开政府，因此，养老市场的培育也需要政府的支持，政府应该鼓励一些具有社会责任的大公司一起培育养老市场，逐步建立一个有序的、规范的、能提供高质量产品的养老市场。上海市政府既然能够为培育足球市场牵线搭桥，更应该为培育规范的养老市场牵线搭桥，以造福上海的千家万户。■

（仇立平，上海大学社会学院教授。）