循环经济与地方政府行为对策分析

摘要：循环经济作为一种根本不同于传统经济增长模式的新模式，对我国地方政府的行为模式提出了新的要求。在循环经济发展的初期阶段，政府应当切实转变职能和行为范式，建立有利于循环经济发展的组织体制、产权制度和激励约束机制等，促进循环经济快速健康发展。

关键词：循环经济；地方政府；政府行为

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2007)03-0162-02

我国循环经济正处在由普及概念向试验示范、全面推进的关键时期，有关循环经济的理论、技术、实践模式和政策研究工作非常重要。目前，地方政府特别是市（县）级的地方政府对发展循环经济的认识还普遍不到位，许多做法并不可行。在循环经济的背景下研究地方政府行为，明确在新的历史条件下地方政府的管理边界、职能和工作方式，建立有利于循环经济发展的产权制度、激励约束制度等，有助于拓展经济学对市场经济和政府行为理论的研究。

一、循环经济与地方政府行为的关系

目前，关于政府与市场的一般理论已比较成熟，政府在弥补市场失灵中具有重要作用，但同时也存在着政府失败。诺斯的国家理论从“经济人”的角度去思考政府的行为，国内一些学者借鉴这一理论观点，将地方政府官员视为利用政治组织实现经济功能的政治企业家，追逐潜在收益来发展本地区的经济和显示政绩，使自己的政治资本增值。这也解释了在我国经济发展过程中，由于地方政府追求能被上级观察到的政绩最大化，很容易忽视对资源、环境等循环经济要素的有效利用和管理的深层次原因。我国资源环境所面临的最大压力，主要来自一些地方政府以本地GDP增长率为最重要的政绩目标，不惜透支本地资源和环境的行为方式。

经济社会发展需要政府行为的重新建构，目前经济运行中出现的种种问题，其症结最终都指向政府行为。在以增长为第一追求的相当长时期内，政府体制改革和政府行为范式转型被长期抑制。但在发展循环经济的背景下，传统政府行为方式的弊端空前显露。在中央政府的强调控政策下，今年上半年我国单位GDP能耗和主要污染物的排放量同比不降反升，其中地方政府行为失措是一个重要的因素。如果沿用传统的行为范式来发展循环经济，无异于是南辕北辙。因此，必须深化政府体制改革，推动政府行为范式转型，使地方政府从片面追求GDP的政绩观中解脱出来，成为循环经济的倡导者和建设者。

综观世界各国在循环经济方面取得的成功，无一例外的是政府在整个过程中发挥着积极的推动作用。主要经验包括制定相应的法律法规和政府奖励、税收优惠、政府优先采购和价格优惠等各种激励政策，规定政府、企业和公民个人在发展循环经济中的责任、义务和权利等等。当然，在循环经济的不同发展阶段有相应的地方政府行为模式，既要借鉴发达国家与我国发展循环经济相应时期的行为模式和经验，也要结合我国的具体情况，切不可生搬硬套。对于循环经济的国际比较，主要在于市场机制的借鉴，但是必须重视中国地方政府的作用，强化政府的引导功能。具体而言，包括农产品的资源回收、乡镇企业的生产能力、循环经济产品的市场销售、循环经济产业的区域布局等。

循环经济的前期成本一般会大于前期收益，许多循环经济活动从短期来看也可能是不经济的，但从长远来看必然带来巨大的经济效益、社会效益和生态效益。由于企业追求利润的天性，决定了传统经济增长方式不会自然地向循环经济转变，但一切归于政府主导来发展循环经济也是不可取的。不管从理论还是实践来讲，发展循环经济需要政府必要的推动和政策引导，但政府的作用应当以必要的宏观调控来弥补市场缺陷为限，注意防止地方政府对经济直接干预过多，并充分调动企业和居民个人参与循环经济建设的积极性。既不能只依靠政府的主导推进，也不能一味地强调企业的主体性，而是要在明确发展循环经济特殊性的基础上，规范地方政府行为，发挥政府的管理、监督、服务等功能，借助法律、税收、投资等宏观调控手段，激发企业发展循环经济的主动性、积极性和创造性。

二、地方政府发展循环经济的现状和问题分析

由于政府体制改革多年来未能深入，对经济长远发展形成了阻滞和不良影响，各地在政府改革上有零星的新做法，但与循环经济要求的系统推进相比还很不适应。近年来，特别是国民经济和社会发展“十一五”规划实施以来，我国各级政府为发展循环经济做了许多工作，但由于循环经济还处于发展的初级阶段，在政府行为方面还不可避免地存在一些不足或问题。

一是对循环经济的认识不足。在对西部地区7个市（县）的调研中发现，循环经济对地方政府而言基本上属于新鲜事物，一些地方政府对循环经济的认识还不够全面，甚至还存在不少偏差，不利于指导循环经济的发展。比如：有的认为循环经济就是保护环境、改善生态，是经济发展的一种负担，导致推动循环经济发展的积极性不足；有的认为发展循环经济就是多上马几个工业项目，多争取项目资金，不能用循环经济的理念来促进经济社会发展；也有的认为循环经济实施难度大，企业和群众不来气，似乎计划经济和行政指挥更起作用。

二是缺乏有效的循环经济激励机制。由于长期以来地方政府对资源、环境和生态保护关注不足，又缺乏发展循环经济的经验，还没有形成有效的激励机制，实践中感到有些力不从心。由于循环经济的特殊性，在发展的初期需要较多的投入，而且企业要按照循环经济的思路来发展也还存在一些困难。由于缺乏相关的激励机制，许多企业对发展参与循环经济的积极性不高。

三是缺乏有效的循环经济管理机制。发展循环经济涉及到地方政府的财政、税收、金融、投资、贸易、技术监督、环境资源保护等众多职能部门，由于目前的管理体制还不适应循环经济发展的需要，不同职能部门之间缺乏有效的协调机制，导致循环经济管制体系不统一，制度实施效果不佳。有的地方政府和职能部门出于自身利益的考虑，对一些法律、法规和政策的执行流于形式，导致其效果大打折扣。

四是缺乏有效的监督机制。由于传统经济增长方式的影响一时难以彻底消除，地方政府对经济发展中存在的突出问题难以实施有效的监控和有力的整治措施，在能源消耗和环境污染等方面的问题有越发严峻的趋势。由于现有政策对企业不利于环境的行为的处理力度不够，而且缺乏有效的监督机制，许多企业宁愿在被发现时支付罚款也不愿意在环保方面进行投入，这对于引导企业深入贯彻循环经济的理念，自觉开展循环经济实践是非常不利的。

五是缺乏必要的宣传。发展循环经济需要政府、企业和全体居民的共同参与，但由于循环经济在我国尚处于发展的起步阶段，一些地方政府工作人员和许多企业、居民对循环经济了解不多甚至根本不了解。目前，地方政府对循环经济的宣传远远不够，还没有营造出良好的发展循环经济的氛围，居民尚未接受绿色消费和垃圾分类等观念，更不用说积极主动地参与发展循环经济。

三、地方政府发展循环经济的行为对策分析

循环经济作为一种新的经济增长方式，必然对传统的生产经营、社会管理、消费方式等诸多方面提出新的挑战。它蕴涵着生产关系的调整和生产方式的变动，客观上要求建立适应自身发展的新的市场经济体制和相应的政府行为范式。我国政府应当以发展循环经济为契机，切实转变职能和行为范式，充分发挥引导、规划、评价和监督职能，建立有利于循环经济发展的组织体制、产权制度和激励约束机制等，促进循环经济快速健康发展。

首先，循环经济发展涉及政府众多部门，仅靠单一部门及其领导是行不通的，必须由各级地方政府实施统一领导，设立专门机构负责循环经济规划制定、相关制度设计，以及实施过程中的监督检查、协调督促工作，有关部门在统一领导下实行分工负责，提高地方政府发展循环经济的运作成效。

第二，科学编制循环经济发展规划，选择适合本地区特点的循环经济发展模式。对东、中、西部地区发展循环经济提出有针对性的模式选择，对地方政府在发展工业园区、技术革新、生态工业以及产业政策等方面的行为做出符合实际的定位与选择。按照循环经济发展要求合理调整产业布局，逐步建立比较完整的一、二、三产业的循环经济产业链，以及循环型园区、循环型城乡协调发展的循环经济体系。

第三，建立适应循环经济发展的产权制度，逐步建立有利于循环经济发展的体制和政策环境。要解决我国资源利用低效及相关环境问题，必须发挥政府在解决产权管理、产权制度评价、产权制度供给滞后中的作用，进行资源产权制度创新，建立以重要资源国家所有为基础的，包括一定范围资源个人所有在内的多元资源联合产权制度体系。建立和完善生态环境保护的补偿和惩罚机制，并通过严格的法律规范和政策措施予以落实。地方政府要在税收、信贷、征费等方面体现出对发展循环经济的政策支持，形成有利于低投入、高产出、少排污、可循环的体制机制和政策环境，增强企业的社会责任感，鼓励和引导企业改进管理方法、生产工艺和设备，引导企业自愿发展循环经济。

第四，要建立符合实际的经济增长、资源消耗、环境质量、生态保护、社会发展的循环经济综合评价体系和统计制度，以及相应的循环经济责任制度和考核奖惩机制。建立环境资源消耗考核指标体系，将其纳入总消耗和总成本核算，逐步推行国民经济绿色核算指标，对天然资源财富和社会生产财富统筹进行核算。建立领导干部环保责任追究制度，对在任和离任后的环保责任进行全程跟踪。

第五，发展循环经济需要完全的信息资源和通畅的信息渠道，要使产业链上的不同产业、企业和环节之间的物质交换链和生态链保持灵活性和有效性。地方政府要建立包括企业、园区、社区、政府机构在内的循环经济监测网络，及时掌握企业和社会循环经济的运行状态。建立大型的综合的循环经济信息平台，提供发展循环经济的相关经验和技术、方法，完善技术咨询服务体系。充分发挥行业协会、节能技术服务中心、清洁生产中心等中介服务组织的作用，积极开展信息咨询、技术推广、宣传培训等服务。

参考文献：

[1] 王雍君，陈灵．循环经济论文集[M]．北京：经济科学出版社，2006．

[2] 曲福田．循环经济发展模式的激励与规制机制分析[J]．经济与管理研究，2006（4）．