社会保险核定制度探讨

社会保险核定制度是社保费征缴过程中的一个重要程序，也是征收机关征收社保费的重要依据。研究探讨社保核定制度中的问题，对统一征管体制、简化办费程序、创新征缴管理流程等具有现实意义。

一、社保核定制度在执行中出现的问题

从目前社保核定制度（以下简称核定）执行情况看，出现了一些难以解决的问题和矛盾后，主要表现为：

1.核定使申报缴费数不真实的法律责任难以界定。核定制度使申报主体（企业）、核定主体（社保经办机构）、征收主体（税务征收机关）三方的法律责任不明。如，近年来，税务机关在费源检查中发现，参保单位都不同程度的存在少报、漏报社保费，有些劳务派遣机构代收用人单位社保费不及时解缴，把代收的社保费作为工资发放，有的甚至挪用于炒股，其情节严重。税务机关发现这些问题时，因法律责任难以界定而无法强行征收和处罚。因为，缴费人在缴纳社会保险费之前需由社会保险经办机构对参保人数和缴费基数进行核定，核定确认的缴费数是征收机关依法征缴的依据。而对未申报的，但又确实是那些代办机构收集的社保费，面对这种情况，税务机关因法律依据不足而无法认定和处理，最后只能对查出的问题搁置起来，不了了之。原因是：不如实申报的法律责任难以界定，即是追究申报主体有费不报的法律责任，还是追究核定主体有费不核的法律责任，或是追究征收主体有费不征的法律责任呢？这是征收执法主体在强制征收和监督检查工作中常常面临的两难问题。

2.核定为企业逃费提供了合法性依据。核定制度提供的合法性依据具体表现为，一份加盖了社保经办机构印章的核定单，其缴费的合法性我们可以从两个方面进行分析：第一，从契约合同分析，这份社会保险费核定单是一份缴费的契约单，作为一份被社保经办机构核定的缴费契约合同，从盖章之日起，它被赋予了参保人申报缴费的合法性。第二，从行政许可分析，这份社会保险费核定单是一份缴费许可单，缴费单位申报的应缴数经社保经办机构加盖了社会保险费核定专用章，这说明是行政许可了的。所谓行政许可，作为一种行政管理制度，是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种事先控制手段，通常称它为“行政审批”。社保缴费核定单上加盖的印章相当于行政许可。这种行政许可就是缴费人缴费的法律规定性，或者说是缴费人尽缴费义务的法律边界。在这种情况下，如果稽查机关对缴费人不如实申报事实进行处罚，那么，其法律依据不足。因此，核定为缴费人申报数加固了事实上的合法性，为缴费人逃费提供了法律保护。

3.核定给征收机关加大了执法处罚难度和执法风险。从核定的结果上看，这种控制是法律上的失控。因为，社保部门的核定工作实行大厅式的柜台核定，这种柜台式的核定是通过申报核定完成的，而不是管理人员亲自到企业进行查账核定，因此，核定缴费数的真实性不高在客观上存在一定的局限性。核定程序对社保业务来说有其必要性，而对征收业务来说，只是一种形式，形同虚设。但由于通过核定，给企业的申报缴费数上了法律的发条，这样约束了征收执法主体的执法行为，加大了执法处罚难度和执法风险。

4.核定增加了管理成本，降低了管理效率。第一，从核定制度内延性看，核定制度增加了内部机构重叠，因核定，劳动部门专门成立了基金结算中心。这使得具体的社保经办机构的核定部门与基金管理部门沟通较差，也给缴费人办事加了一个繁琐的环节。从核定制度外延性看，核定多了一道管理环节，操作复杂，人财物耗费巨大，直接导致了效率的低下。第二，核定相当于是对企业申报的审批，这一道程序加大了政府的管理成本。第三，核定既增加了社会保险费源隐性流失，也增加了社会保险费显性流失。因有了核定，征缴及稽查机关对未申报费源不能及时追缴，对违规事实亦不能进行行政处罚，致使社保费源隐性流失。对企业的欠费，社保部门实行单边结算，单边认定，尤其是对困难企业和改制企业的欠费（包括职工个人欠费）实行“挂账处理”，为企业逃费开政策口子，致使社保费源显性流失。第四，社会保险部门将核定、记账和结算集于一身，这本身不符合现代会计制度和财务管理制度规定。缺乏监督和制约造成的损失是最大的不效率。第五，核定分割了征管职能，制约了申报效率的提高。由于有了核定，社保费申报、费源管理和征收人为地被分割，导致稽查职能错位，管理职能交叉，尤其是在费源检查方面，形成劳动和税务两个部门在稽查职能上的双重执法和双重处罚，这不仅增加政府部门的执法成本，而且，还加大参保企业的接待任务。还有，核定使基金征缴出现“四不清”，即：单位缴费、欠费与个人缴费、欠费分不清；当期缴费与补缴欠费分不清；欠费补缴的属期和比例分不清；社会保险各险种的缴费数额分不清。这是因为，社保部门经常出现重核、多核、补核等跨时核定问题，使得对账难，差错率高。由此，直接影响工作效率低下。核定制约了申报的灵活性和便捷性，即制约了多种申报方式的推行，如：邮件、电子、划卡、电话申报等等。

二、对策建议

核定问题是社会保险费筹资中的一个核心问题，这个问题说到底涉及到如何有效地配置社会保险管理权力、理顺征缴体制、规范征缴程序、提高征管效率的问题。解决上述问题，应站在有利于构建和谐的征纳关系，有利于规范执法、提高政府的整体行政效率、降低其管理成本的高度，而不是站在部门利益的角度去思考这一问题。为此，建议如下：

（一）统一征缴体制，实行社保费税式管理。

第一，社会保险以“费”的形式征收，但要统一社保费征收体制，尽快结束“双轨制”征收局面，将税务部门作为中国唯一征缴主体；第二，改变部分省份税务机关“”社保费局面，将与征收相关的其他部分职能和职权回归于征收主体，还权于税务机关（尤其是费源稽查与处罚权职能），并在全国范围内一步过渡到税务全责征缴；第三，在申报缴费方式上，建立“缴费人自行申报缴费，税务征缴机关征收，税务稽查机关重点稽查、以查促收”的社会保险费征缴新模式，将申报缴费权还于参保缴费人自己，使其真正成为自主申报、自主缴费的主体。

（二）取消核定制度，体现“征、纳、管”三方权利与责任的回归。

取消核定制度，强化自报自缴，让申报主体自负申报责任，建立据实申报缴费的遵从度。这有利于“征、纳、管”三方权利与责任的回归：一是有利于征收机关权利与责任回归，以强化征缴秩序的法制化。即征收机关根据企业申报进行征收，使征收机关的权责匹配，征收与执法两个职能高度统一，以保障征缴秩序的法制化。二是有利于劳动部门权利与责任回归，以约束记账的规范化。即劳动部门依据征收机关入库税款单记个人账户，而不是核定后再对账、记账。这样，社保费记账可以月清月结，劳动部门可以从过去核定、对账、费源稽查以及对破产、改制单位欠缴社会保险费的清算等事务中解脱出来，大大减轻其繁重的工作压力，使其一心一意做好记账和养老金的发放等各项事务性工作。同时，可以避免虚记个人账户现象发生。三是有利于缴费主体权利与义务责任的回归，以提高企业缴费守法的遵从度。即企业应按有关缴费政策规定，如实申报缴纳社会保险费的法律责任。如果参保缴费单位不如实申报缴费，那么，一旦发现，就可以追究申报缴费主体的法律责任。总之，取消核定制度，征、纳、管主体之间的法律责任更加清晰，真正做到各负其责，相互协调，共同促进社会保险费征缴运行机制良性发展，使社保费征缴秩序走上法制化管理运行的新秩序和新起点。今后，核定的运用和实施应成为设定和解决特殊矛盾的必要措施。

（三）实行“统账”分申、分征、分统、分报、分记。

为使征、纳、管的权利和责任更加清晰，征缴程序进一步规范，每项收入更加明细，征缴效率进一步提高，以及为做真、做实个人账户，社保费实行单位和个人分申；地税机关分征、分统和分报；社保经办机构分记（只需记个人账户），这才是社会保险费征缴与记账规范管理的正确出路和理性选择。其中，单位代扣个人缴费，如同个人所得税，单位交统筹，如同缴纳税收。这样保障力度才会更加厚实。参保人才能公平地共享经济发展成果。

1.关于分申。分申，是指缴费主体将统筹社保费和个人账户社保费进行分别申报，尤其是实施医疗保险的地方，可将“两险”中个人缴费部分按参保本人申报工资基数的10%申报缴费数（其中，8%记入养老个人账户，2%记入医疗个人账户）。目前，《社会保险缴费申报单》设计的缴费项目中，已经将个人缴费和单位缴费进行了分开设计，这为参保企业分项申报创造了有利条件。

2.关于分征、分统和分报。是社保部门和税务部门争论焦点，有的地方已经实行个人账户的社保费由劳动部门征收，记入统筹的社保费由税务部门征收，这样，既形成了两套征收班子，又分离了缴费信息。笔者不赞成这种做法。笔者提出“统账分征”是指在一个征收主体的前提下，按“五险一票”的申报模式，对养老和医疗基金实行 “统账分征”。对其中个人账户部分，按有关政策及个人的缴费能力进行申报，申报多少缴费多少，记录多少，不缴费不记账。以此彻底改变目前单位缴费、欠费和个人缴费、欠费分不清等“四不清”的局面。为避免出现在“统账分征”中企业只注重缴纳个人账户基金，不重视缴纳社会统筹基金，必须坚持一个征收主体，分征不分家，坚持统筹基金和个人账户基金同步征缴，以全面提高征缴率。我们认为，实行“统账分征”的好处是：（1）它是符合“科学规范、简明方便、低成本、高效率”原则的最佳模式，尤其是能为做个人账户提供真实可靠的缴费信息。（2）实行统账分征，能充分界定社会保险经办机构和地税机关的职能和责任，发挥两个部门各自的优势，尤其是社保部门可以从过去繁重的核定和结算事务中解脱出来，使其集中精力管理好个人账户。

要根据分征、分统和分报的要求，完善《湖北省地方税务局社会保险费分类管理实施办法》，研究和改进《社会保险费征收情况申报表》和一式六联的《税收通用缴款书》，并将单位缴费和个人缴费分栏设计。

3.关于分记，是指将收取的各类社会保险基金分别统计，即按“五险合一、一票征收”，分类记账，即对缴入财政专户的社会保险费（医疗基金，失业基金，养老保险的统筹基金、个人账户基金以及补缴和各类处罚款）按险种和基金的权属关系进行分类统计、分类上报、分类记账、分类核对。在记账的职责划分上，除个人账户由劳动部门记账外，其他的各类社保费收入都应由征收机关分类统计和上报。另外，要进一步完善社保费征收信息软件。借鉴厦门地税局经验，充分发挥信息技术优势，在新上线的地税信息系统中，开发个人所得税全员全额管理系统，并将其与现有的社保费管理系统有机结合起来，实现两个系统的信息共享，可以通过企业报税时申报的工资总额、职工人数与企业申报社保时的工资总额与参保人数进行比对，从而达到个人所得税征管和社保费征缴两者相互促进、互为牵制、互为补充的目的。

总之，统账分征后，各责任主体统一、完整，避免部门间由于职责不清出现的互相扯皮问题。尤其是个人缴费部分能达到月月记清，社保记账和地税征缴信息统计相互一致，个人查询即缴即查，准确无误，以提高个人账户信息数据的准确性和真实性。

（作者单位：湖北省地方税务局省直社保费征收局）