我国巨灾风险损失的保险补偿机制研究

[摘要]我国是一个自然灾害频发的国家，进入21世纪以来，每年因自然灾害造成的损失都在2000亿元左右，且有进一步扩大的趋势。面对如此巨大的灾害损失，如果仅仅依靠传统的风险补偿机制，不仅无法弥补灾害损失问题，而且会给整个经济和社会发展带来严重后果。分析认为，巨灾风险保险补偿机制是我国应对巨灾损失的最优选择方案。

[关键词]巨灾风险；损失；保险；补偿机制

[中图分类号]F840.64　[文献标识码]A　[文章编号]1008-2670(2008)04-0040-03

一、引言

2008年5月12日14点28分，四川汶川发生了里氏8级的强烈地震。截至6月30日12时，此次地震已造成69195人死亡，374177人受伤，18403人失踪，累计受灾人数达4624万人，初步估计直接经济损失将接近5000亿元人民币。如果加上今年年初我国南方发生的冰雪灾害造成的1516.5亿元人民币的直接经济损失和其他灾害损失，今年头5个月，自然灾害所造成的直接经济损失已超过6500亿元人民币，已经达到我国近年来灾害损失的最高值。

我国是一个自然灾害频发的国家，进入21世纪以来，每年因自然灾害造成的损失都在2000亿元左右，且随着经济的发展，其灾害损失有进一步扩大的趋势。面对如此巨大和频发的灾害损失，建立我国巨灾风险的保险补偿机制已成为共识。2007年6月国务院颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》就明确表示，要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。“5・12”汶川地震发生后，保监会主席吴定富进一步提出建立巨灾风险保险补偿机制已被提到议事日程上。

二、我国巨灾风险保险发展现状及其原因分析

由于我国尚未建立起有效的巨灾风险保险机制，因而保险赔付在我国的巨灾风险损失中资料来源的补偿率很低，目前不足5％。保险补偿机制尤其是巨灾风险损失的保险补偿机制在我国尚未确立有着复杂的社会、经济、技术方面的原因：

1、国民的保险意识差，尤其是对巨灾风险所造成损失的严重程度认识不足

据有关资料显示，“5・12”汶川大地震和年初华南冰雪灾害的保险赔款之所以这么少，不是投保标的没有获赔，而是很多风险损失根本就没有投保。财产保险赔款中，大多数都是车险方面的赔款，企业获得的保险赔款也以财产损失为主。就年初那场雪灾来说，雪灾中许多企业的生产受到影响，但受灾企业中，几乎没有投保营业中断险的，这自然也就无法获得保险赔付。再看农业保险，与巨额的农业损失形成鲜明对比的是，截至今年2月底，农业保险赔付只有6000万元左右，其中大部分来自6万多头能繁母猪获得的5100多万元的保险理赔，而与自然灾害风险密切相关的农作物赔款数额却很少。从中不难看出，国民的保险意识差，尤其是对巨灾风险的危险程度与损失程度认识明显不足，甚至抱有侥幸心理，是制约我国巨灾风险保险补偿机制建立及其有效运行的关键因素。

而国民的保险意识差则又有着深层次的、复杂的原因。首先是长期依靠政府财政补偿的惯性思维作用。出了险，遭了灾，由政府救济，自己没多大必要购买保险。其次是由于受专业知识的限制，对风险的识别能力差，不懂得采取何种风险管理措施才是最经济和最有效的。第三是保险业目前普遍存在的理赔难等不诚信问题，使得一些消费者认为即使购买了保险也起不到应有的补偿作用，从而进一步淡化了保险意识。

2、政府在巨灾风险保险补偿机制建设与其市场化运作过程中严重缺位，突出表现在支持巨灾保险的法律法规建设滞后

多年来，我国政府一直十分重视国内防灾、减灾和救灾体系建设，并已形成了比较完善的防灾、减灾、救灾体系。如，中国气象局负责大气层及陆地灾害(暴雨、暴雪、冰雹、台风和热带风暴)的监测和预报工作；国家水利部负责旱、涝、潮的防护工程建设；农业部负责农业气象灾害、病虫害防治；林业部负责林业病、虫、火的防治与救护；国家海洋局则负责海洋灾害的监测预报和救护；国土资源部负责地壳浅层灾害(地陷、滑坡、泥石流等)的监测、预报和防护；国家地震局负责地震监测、预报和紧急救援；国家民政部负责救灾工作的组织与物资调配等等。但这种传统的防灾、减灾和救灾体系，是一种典型的部门分割的行政运作模式，它偏重于各种减灾工程硬件的建设，而对于相应的统筹规划统一管理的巨灾风险分散措施和灾害救济机制的建立健全缺乏应有的重视，特别是在巨灾风险损失补偿机制建设与其市场化运作过程中严重缺位，无法形成为灾后的救援和恢复重建中所需大量资金而应具备的有效的、稳定健康的融资渠道，从而大大降低了我国对巨灾风险的抵御能力。

3、“市场失灵”造成巨灾保险补偿机制在商业运营模式下失灵

正是由于政府职能的缺位，我国巨灾保险采取了完全商业运营的模式。如前所述，由于巨灾保险业务风险较高，巨灾保险业务完全商业化运作，使得经营巨灾风险保险的保险公司的偿付能力受到巨大挑战，最终造成巨灾风险保险业务难以为继。1980年我国恢复国内保险业务后，保险公司曾一度把地震灾害造成的损失列为保险责任，但巨额经营亏损迫使这些保险公司在20世纪90年代后期分别对地震等巨灾风险采取了停保或严格限制规模、有限制承保的政策，以规避经营风险。这是巨灾风险经营的一种无奈的“理性”选择，反映出巨灾风险补偿机制的市场失灵。

4、传统巨灾(再)保险方式存在一定的局限性

在国际保险市场上，传统巨灾再保险业务通常也可以起到巨灾损失的补偿责任。但是，我国保险业起步较晚，对灾害保障能力十分有限。以现有的承保能力以及常规的发展预测来看，要想独立承担此重任显然力不从心。据统计，截至2007年9月底，我国各财产保险公司总资产额为3530.94亿元，按照我国《保险法》第99条之规定“经营财产保险业务的保险公司当年自留保险费，不得超过其实有资本金公积金和的四倍”与第100条之规定“保险公司对每一危险单位，即对一次事故可能造成最大损失范围所承担的责任，不得超过其实有资本金公积金总和的百分之十”，粗略计算，目前我国财产保险的承保能力约为15000亿元，对于每一风险单位的最大保障能力为353亿元，而近十年我国自然灾害造成的损失约为年均2000亿元，承保能力仅为我国全年灾害损失金额的1.75倍。同时仅今年1～5月份就有2起自然灾害超过1500亿元，国内承保能力严重不足。如果试图通过国际保险市场进行巨灾再保险业务，则不得不承受价格偏高的后果。主要原因在于，近年来许多国际再保险公司宣布不再承保或收缩其巨灾再保险业务，国际再保险市场也同样面临承保能力不足的窘境。

5、产品开发技术落后，无法满足市场差异化的个性需求

影响我国巨灾保险补偿机制有效运行的另一重要因素就是相应的保险产品开发技术落后，尚未开

发出市场需要的巨灾保险产品，无法满足市场差异化的个性需求。我国是一个自然灾害频发的国家，但由于其疆土面大，以目前的行政区域划分来看，各省(市)、自治区面临的巨灾种类大不相同，同一灾害发生的频率也不尽相同，由于经济发展水平的差异同一灾害所造成的损失也有较大差异。因此，巨灾保险产品的开发必须考虑上述因素，以适应各地区在不同经济发展阶段对不同巨灾风险转移的要求。这也给保险精算技术提出了更高的要求。应该指出，保险产品的开发不仅需要精算技术，而且需要比较完整的历史损失数据资料。而我国目前不仅缺乏保险精算人员，而且更缺乏完整的巨灾风险损失的数据资料。这种情况下，缺乏保险精算基础的巨灾保险费率就无法准确地确定各投保人对巨灾风险损失的分担比例。全国大一统的费率标准又加剧了各投保人之间的权利与义务的不均衡。最终必然导致逆向选择，市场走向萎缩。

6、应对巨灾风险的专项基金的融资手段不健全，渠道单一，风险转移的巨灾保险市场发展滞后

由于巨灾风险损失的巨大，设立巨灾风险专项基金是必要的。但我国目前巨灾风险损失专项基金的来源渠道比较单一，一是政府财政拨付，二是慈善基金，三是福利彩票的部分收益，四是巨灾保险的保费收入。如前所述，目前我国上述几个筹资渠道的来源是十分有限的。从国外经验来看，巨灾风险基金应该主要来源于保险市场，但并非是仅仅依靠收取投保人的保费来建立巨灾保险损失补偿基金的。保险发达国家巨灾风险基金的建立更多的是依赖再保险市场与资本市场，尤其是通过资本市场实现巨灾风险证券化，从资本市场筹集更多的社会资金。所谓巨灾风险证券化是指把保险业的巨灾风险通过金融有价证券向资本市场转移，即通过构造和在资本市场上发行保险连接性证券，使得保险市场上的风险得以被分割和标准化，并将承保风险转移到资本市场。迄今为止，全球已有芝加哥、百慕大等多个交易所上市交易巨灾期货、巨灾期权、巨灾债券、巨灾互换、人寿和年金风险证券化等保险风险证券化产品。我国虽然已经具备了巨灾风险证券化的基本条件，但在法律环境、监管方式、证券发行技术、投资理念等方面尚有待完善。

三、完善我国巨灾风险损失补偿机制的建议

1、提高全社会的防灾意识和保险意识。在我国要迫切提高全国人民尤其是广大的农村人口保险意识，教育人民对巨灾风险产生主动的防范意识，形成主动投保提前转移巨灾风险的理性规避风险的态度而不是对巨灾风险抱着侥幸心理。这一点既需要保险公司的推广活动更需要新闻媒体的舆论力量，宣传灾害对人民生命财产的巨大威胁，指导国民在灾前如何采取措施防灾，一旦灾害发生如何减灾等技能，同时加强保险知识的普及。

2、国家应尽快立法建立巨灾保险制度，并对商业保险公司提供巨灾保险的资质进行认证和管理。只有资产雄厚、有一定巨灾风险承受能力的保险公司才能获得巨灾保险运营资格，并对这些获得认证的保险公司给予政策优惠并特许经营。而对不符合要求的小型保险公司，则严禁涉足巨灾保险，避免因巨灾赔偿致使公司倒闭，不利于灾后人民生活的重建。同时，明确经营巨灾保险所应该补贴的项目及比例、享受税收优惠的范围与比例、巨灾保险基金的来源与政策等等，以便使巨灾风险保险机制的运行有法可依。

3、应明确政府作为巨灾风险最后再保险人的地位。一般来说，一个完善的巨灾风险补偿机制应该包括7个主体：区域灾民自己承担一部分，地方政府和商业保险公司承担一部分，再保险承担一部分，相应的证券市场和国际再保险市场承担一部分，最后才是中央财政救助一部分。政府在巨灾保险的承保体系中承担的是最后再保险的职责。同时把我国的巨灾保险分为居民巨灾保险和企业巨灾保险两类，政府只对居民巨灾保险提供再保险，而企业巨灾保险则全部由商业再保险公司承担。

4、为鼓励居民投保和保险公司开展巨灾保险，国家可以通过立法的形式成立巨灾保险政府基金，建议该巨灾保险基金下设两个子基金：巨灾保险投保补偿基金和巨灾保险再保险基金。并成立类似于美国FIA的巨灾保险职能机构管理该基金。巨灾保险投保补偿基金主要用于对居民投保进行资金补偿；巨灾保险再保险基金主要用于对商业保险公司的巨灾保险进行再保险。

5、对居民特别是农村居民可通过对巨灾保险投保补偿基金的运作实现半强制性管理。首先，强制要求各地方政府每年度根据一定比例提取地方财政资金上缴国家财政作为巨灾保险投保补偿基金，并规定只有投保居民才可以根据其保费的一定比例获得巨灾保险投保补偿基金的保费补偿。当地方财政所交纳的资金不足时由中央财政补充。其次，对于地方财政资金的提取比例以及保费补偿比例必须要根据地区差异和城乡差异实行差异化对待；对于经济发达地区的地方财政资金的提取比例必须要高于经济不发达和欠发达地区，对于经济贫困落后地区则可不提取地方财政资金；对于居民保费补偿，则经济发达地区的居民可以少补偿或不补偿，而对于经济落后地区的居民则可以多补偿。

6、巨灾保险风险巨大，可以规定政府只承担一定比例的再保险，其余部分的再保险职责由商业再保险公司承担。也就是说中国巨灾保险的再保险体系应该由政府和商业再保险公司共同构成。

7、我国国土面积跨度大，各地自然环境差异大，发生自然灾害的种类及其频率不一样，特别是经济发展不平衡所导致的遭受自然灾害后发生的各地经济损失存在较大差异，巨灾风险的保险费率不宜采取全国范围内的统一费率，而应该采取根据各地区的实际情况制定的差别费率。同时，各保险公司应该注重为某一地区建立灾害事故与灾害损失分布档案，以便使巨灾风险的保险费率确定的更加科学合理。

8、为了在更广范围内持续稳定分散巨灾风险，随着我国资本市场的发展，有必要在我国探索金融技术和工程技术相融合、保险市场与资本市场相结合的巨灾保险制度。我们应该在进一步发展完善资本市场和建立健全信用评级制度的基础上，适时推出巨灾风险证券化的制度安排，使巨灾风险保险补偿机制能够更有效的发挥作用。