地方立法试水“人身安全保护令”

将人身安全保护的触角延伸到家庭内部和案件开庭审理前,把对加害人的事后惩罚转变为对受害者的事前保护,人身安全保护裁定制度改变了传统“法不入家门”的消极做法,让施暴者“远离”受害人。2010年7月,《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》首次提交审议,草案中的“人身安全保护令”条款成为一大热点,但也引发了各方争议。

家庭暴力是各地普遍存在的社会问题。据浙江省妇联系统2008年至2010年上半年统计分析,每年有关家庭暴力的占全部的14.5%左右,家庭暴力投诉仍是妇女的重要内容之一。另据有关部门统计,浙江省公安部门每年接处家庭暴力案件报警2万余件,浙江省近3年中因家庭暴力引发的刑事犯罪案件的数量为1700余件,其中涉嫌故意杀人和故意伤害案件占96%。

2010年7月28日,浙江省十一届人大常委会第十九次会议上,《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》首次提交审议。草案从预防、制止和救助等多个方面规定了相应的制度和责任,以期促进家庭暴力问题的解决。

实践先行

2009年6月,经离婚诉讼当事人某女士申请,浙江省温州市龙湾区人民法院在了解情况、审查材料后,向该女士的丈夫发出了一份人身安全保护裁定。与此同时,法院还向龙湾区妇联,原、被告住所地派出所、街道办事处发出协助执行通知书,通知这些单位监督被告履行裁定书,救助、保护原告的人身安全,向法院反馈被告履行裁定书的情况等。

有了这份“人身安全保护令”,如果该女士的丈夫再对她施暴,比如出现殴打、威胁、骚扰等行为,法院将视情节轻重对严某处以罚款、拘留,构成犯罪的,还要追究刑事责任。

“这个裁定在温州市乃至浙江省是第一例。”温州市龙湾区法院审委会专职委员张敏在接受媒体采访时说。据悉,我国第一道人身安全保护裁定是在2008年8月6日由江苏省无锡市崇安区法院签发的。这是民事诉讼中首次将人身安全保护的触角延伸到家庭内部和案件开庭审理前,开启了预防、制止家庭暴力的新篇章。

多年来,由于“家丑不可外扬”、“法不入家门”的传统思想,家庭暴力一直被视为家务事。一方面,很多受害者习惯一味隐忍,总是把家庭暴力化解在一次次的忍气吞声中;另一方面,执法机关在具体的司法实践中,往往将家庭暴力定位于“家庭”范畴,基于不应过度干预私人家庭生活的原则,对受害人的保护具有明显的滞后性。通常只有在家庭暴力上升为刑事案件时,公权力才会介入。然而这时往往已经酿成血案甚至命案,这让反家庭暴力工作陷入困境。“人身安全保护令”的出现,无疑是一个积极的信号。

温州市龙湾区法院发出“人身安全保护令”的理论支撑,是最高人民法院中国应用法学研究所2008年3月的《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》。作为法官参考性办案指南,审理指南创造性地设计了针对受害人的人身安全保护裁定制度,规定在涉及家庭暴力的婚姻案件审理过程中,人民法院可以作出人身安全保护裁定,以保护家庭暴力的受害人及其子女和特定亲属的人身安全,确保民事诉讼程序的正常进行。

反家暴法律专家、最高院中国应用法学研究所副研究员陈敏在接受媒体采访时介绍,考虑到离婚诉讼的提起可能激怒施暴人,导致针对受害人的“分手暴力”,审理指南对人身安全保护裁定的申请条件、审点、裁定内容、生效执行、违反裁定所应承担的责任等内容作了全面规定。“从对加害人的事后惩罚变为对受害者的事前保护,开创了反家暴之先河。”陈敏说,人身安全保护裁定的签发,称得上“法律理论一小步,司法实践一大步”。

根据审理指南的规定,“人身安全保护令”包括以下内容:禁止被申请人殴打、威胁申请人或申请人的亲友;禁止被申请人骚扰、跟踪申请人,或者与可能受到伤害的未成年子女进行不受欢迎的接触等。

2008年,最高院选取了全国9家基层法院作为人身安全保护裁定的试点法院。温州市龙湾区法院作为其中之一,是浙江省唯一一家试点法院。

据统计,全国已经出台预防和制止家庭暴力相关条例或决议的共有14个省、自治区、直辖市。在浙江省范围内,温州市政府早在2006年就出台了浙江省第一个关于预防和制止家庭暴力的规定,宁波、杭州两市也分别于2008年和2010年出台了预防和制止家庭暴力的地方性法规。然而,除了审理指南,我国预防和制止家庭暴力的相关立法中并没有人身安全保护裁定的规定,在我国现行法律制度中也没有人身安全保护裁定制度。

地方立法探索

2010年7月28日,《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》提请浙江省十一届人大常委会第十九次会议初审。从制定时间上看,无论是在全国范围内还是在浙江省范围内,这部反家暴立法都不算走在前列。然而,草案一经公布,就受到社会各界的高度关注。原因之一,就在于草案开全国立法之先河,规定了离婚诉讼中的人身安全保护裁定制度。

草案第十四条规定:“在审理涉及家庭暴力的婚姻案件时,人民法院审查确认已经发生家庭暴力或者存在现实而迫切的家庭暴力危险的,可以依家庭暴力受害人的申请,依法作出民事保护裁定。”

该条款还规定:“民事保护裁定由申请人户籍所在地或者居住地的公安机关协助执行,妇联、村(居)民委员会予以配合。被申请人拒不执行民事保护裁定的,依法给予相应处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

“在涉及家庭暴力的婚姻案件审理过程中,普遍存在受害人的人身安全受威胁、精神受控制的情况,甚至存在典型的‘分手暴力’现象,严重影响诉讼活动的正常进行。”2010年7月28日,浙江省人大内务司法委员会副主任委员张孝琳在浙江省十一届人大常委会第十九次会议上作关于《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》的说明时说,“法院有必要对被害人采取保护性措施,包括以裁定的形式采取措施,保护受害人的人身安全,确保诉讼程序顺利进行。”

据悉,审理指南出台至今的2年中,全国各地法院共作出100多个相关民事保护裁定,这些裁定有效地达到了预定的目的。以温州市龙湾区法院为例,该院至今共发出5张人身安全保护裁定,裁定发出后均未再出现家庭暴力的情形。可见,法院签发的人身安全保护裁定对家庭暴力施暴人有着较强的威慑力。

事实上,人身安全保护裁定制度在许多国家已经是一项较为成熟的法律制度。20世纪80年代中期,美国的各州都颁布了法律,规定要为家庭暴力受害人签发保护令。此后,以保护令方式为家庭暴力的受害人提供救济成为大多数国家的通行做法。

北京大学法学院妇女法律研究与服务中心咨询部主任张荆律师在接受媒体采访时说,最高院目前先进行试点,到时机成熟时,肯定会将反家庭暴力提到立法的议事日程中来。因此,审理指南被认为是前期的铺垫,将有可能成为制定或修改相关司法解释的依据。

而《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》对人身安全保护裁定的规定,无疑走在了立法的前列。然而,也正是草案中这一创新,引发了各方的争议。

“保护令”引发争议

由于“人身安全保护令”涉及诉讼制度,根据立法法的规定,地方人大常委会制定的地方性法规无权对诉讼制度进行规定。因此,尽管条例草案中的“人身安全保护令”条款颇具新意,但从起草到审议,一直是备受争议的焦点。

在条例的起草过程中,浙江省人大内务司法委员会会同法制工作委员会召集浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、温州市龙湾区人民法院和浙江大学、浙江工商大学、在浙律师事务所的相关专家学者就地方立法是否有权规定“人身安全保护令”这一问题进行了专题论证。

一部分专家学者认为,民事保护裁定属于“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”,只能由法律规定,地方性法规无权规定。此外,一些参与讨论的学者认为,根据立法法的规定,最高院中国应用法学研究所的审理指南不能作为上位法依据。

而多数专家学者则认为,草案对于人身安全保护裁定的规定属于对于民事诉讼法第一百四十条第一款第十一项即“其他需要裁定解决的事项”的“实施性”规定,而非对于诉讼制度的创设性规定,与立法法并不抵触。

在条例的调研过程中,不少实践部门建议将民事保护裁定制度在浙江省地方性法规中予以肯定和推广。

浙江省人大内务司法委员会副主任委员张孝琳在作条例草案的说明时,也专门就关于民事保护裁定制度作了解释。

据介绍,浙江省人大内务司法委员会在综合各方面意见后认为,将立法法和民事诉讼法结合起来分析比较合适。理论界和实务界通常认为,根据立法法,如果地方性法规在法律规定之外“自行设定”某一种“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”,显然无权;如果对国家已有的法律制度作“实施性”的规定,地方性法规应该是可以的。地方性法规规定民事保护裁定制度,可以视为实施民事诉讼法已有的“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”的行为。“有鉴于此,条例草案中就民事保护裁定的适用条件、内容、执行和责任作了相应规定” 。

目前,《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》正在公开征求社会意见,拟提交2010年9月底的浙江省十一届人大常委会第二十次会议进行二次审议。人身安全保护裁定的内容是否会被纳入最终的条例,还是未知数。然而,草案中的这一规定,仍令人期待。