广东贫困山区城市化发展战略的新思考

[摘 要] 推进城市化进程是广东贫困山区摆脱经济落后状况的最重要的战略举措。如何推进？文章以梅州市为个案，通过分析城市化进程中的特点、主要制约因素等，重新思考城市化发展战略，提出城市化发展的对策和措施，从而探索适合发达地区贫困山区城市化发展的道路。

[关键词] 广东 贫困山区 城市化 梅州市

一、梅州市地理概况

梅州市位于粤东北，地处闽、粤、赣三省交界处，有“世界客都”之称，是一个地级市。全市总面积15899.62平方公里，其中山地面积占24.3%，丘陵及台地、阶地面积占56.6%；全市辖梅江区等6县、1区，并代管兴宁市，均为山区县(市、区)。市辖镇104个，街道办事处6个。市政府设在梅江区。

2006年，梅州市GDP仅占全省的1.33%，人均地区生产总值为8478元，居广东省各市最后一名。

二、梅州市城市化发展的主要特点

1.城市化水平较低，发展不平衡。2006年梅州市常住人口为412.09万人，城镇人口占常住人口的46.51%。

梅州市第五次全国人口普查中，各县（市、区）城镇人口占总人口的比重如下：

梅江区100.00% 梅县24.50% 大埔39.52% 丰顺县32.22%

五华县15.53% 平远县40.10% 蕉岭县42.11% 兴宁市43.80%

梅州市没有大城市，中等城市只有梅城，小城镇数量多、规模小、布局散。

2.城镇居民生活水平提高，但仍较落后。全市城镇居民2006年人均可支配收入和人均消费支出分别是：9407.91元、7396.56元（2000年为7310.32 元、6166.69元），但人均可支配收入只相当于1998年或1999年相关指标的全省平均数。全市城镇居民恩格尔系数2007年为45.1%。

3.中心城市地位不突出，辐射功能弱。2006年县域生产总值占全市的82.6%；2006年梅州市生产总值中第一产业占22.3%，而从事第一产业的劳动力却占劳动力总数的49.6%。

4.城市化发展质量不高。梅州市城市建设水平较低，交通住宅较紧张，医疗卫生条件较差，科技滞后，而且地域分布不均衡。

三、梅州市城市化进程的主要制约因素

1.建设资金投入短缺。目前，城镇建设的筹资渠道窄，城镇建设的信贷投入微乎其微；因离珠三角较远、基础设施落后等因素的影响，吸引外商进城镇投资的规模有限；农村居民收入增长较慢，2007年农民人均纯收入4592元，只增长5.1%。绝大多数农民进城镇建房后资金所剩无几。

2.人口素质不高。据梅州市第五次全国人口普查：接受大学（指大专以上）教育的有8.89万人，接受高中（含中专）教育的有45.80万人，接受初中教育的有129.91万人，接受小学教育的有134.88万人。文盲人口（15岁及以上不识字或识字很少的人）为19.79万人，文盲率为5.21%。

3.城市、城镇规划滞后。虽然全市各个城镇都制定和修编了总体规划，但对各种专项规划，控制性详细规划未能及时编制，规划的随意性比较大。市区规划存在起点不高，功能分区不够明确，建筑密度过大，绿化带过少等问题。

4.城镇的特色不突出。因城镇定位不准确，导致经济发展特色、建筑设计特色不明显。多数城镇经济发展未形成支柱产业，产业趋同化严重，横向联系松散。

5.城镇集聚能力不强，第二、三产业发展缓慢。2006年梅州市生产总值中三次产业构成为22.3∶43.0∶34.7，第二、三产业产值比重较低，城镇集聚能力不强。2006年年末，梅州市城镇失业率为2.8％。

6.政策环境不优。受传统观念、传统体制和传统政策尤其是户籍、行政区划、财政、土地等方面的严重制约，城乡分割的强二元结构非常明显，农村人口转变为城市人口的渠道狭窄。

四、梅州市城市化发展的对策与措施

1.走大、中、小城市相结合，协调发展的城市化道路。梅州市应从实际情况出发，大、中、小城镇合理布局,进一步明确各自的功能定位与发展特色，实现功能互补和协调发展。

（1)把梅城建成人口超过50万的粤闽赣边区中心城市。梅城是一个中等城市，是梅州市政治、经济、文化、交通中心，是粤东北地区的中心城市。在资金约束严重的情况下，梅州市要发展全市的经济，首先应把梅城建成富有竞争力的人口超过50万的闽粤赣三边具有较强辐射力和影响力的区域性中心城市，从而培育地区增长极、提升区域综合竞争力，推动全市经济的发展。

梅城经济的发展，可巧妙地利用“泛珠9+2”战略合作所提供的机遇以及广东省有关加快东西两翼和山区发展的政策，把强化功能与扩大规模结合起来，以“世界客都、区域性中心城市”为目标，以江南中心区为依托，调整区域规划。完善东升工业新区和畲江工业新城规划，加快东进南连开发建设步伐。加强历史文化名城保护，重视老城区改造，塑造客家名城新形象。

（2)建设兴宁、丰顺、五华等次中心城市和特色县城。梅州市各县城应培植优势产业，迅速推动县域经济从一般水平的数量扩张向提升核心竞争力的整体升级转变，逐步发展成为中等城市。

兴宁、五华和丰顺县城要充分利用区位、交通等基础设施比较完善的优势，促进产业、经济和人口规模的集聚，着力构建承接珠三角和潮汕地区的经济带，逐步建成具有较强辐射力的次中心城市。其他县城应因地制宜，提高招商引资的质量和效益，大力发展民营经济，努力培育壮大特色经济，建设特色县城。

（3)有选择地建设小城镇。梅州市应把发展小城镇的重点放在基础条件好、发展潜力大的建镇制。根据比较优势原则，正确定位小城镇功能，选择发展一、二种有资源、技术、市场、效益等优势的产业作为主导产业，以此带动相关的一批产业群体的发展。把加快小城镇建设与发展小城镇经济紧密结合起来，同步进行推进。

2.积极寻求人口异地城市化建设。在梅州市人多田少，生产条件恶劣，交通不便，经济收入很低的偏僻山村不宜建设城镇，因为相关基础设施的建设需要较大的投资和较长的时间，其维护成本相对较高，农村市场的开拓也很艰难，因此，最核心的就是减少当地人口。通过“订单式”培训，促进农村劳动力与企业的有效对接，推动劳动力转移！帮助他们到城里（包括到梅州以外的城里）去落户。只有当农村人口减少到一定程度，农村才能进行规模化经营，农村经济才能增长。

3.以产业为依托，创造更多的就业机会

（1)加快工业的发展。梅州市城市化滞后的根本原因在于工业化的滞后，为了加速城市化建设必须大力促进工业化。在梅城、各县城和工业为主的小城镇，应按比较优势原则，选择能够带动地方工业化的最佳产业。既要抓好现有工业企业：电力、电子信息、烟草、建材、机电、矿业的发展，巩固提升其产品出口；又要抓好新工业项目的建设：大力推进新型工业化，走科技含量高、资源消耗低、环境污染少、经济效益好、人力资源优势得到充分发挥的发展新路子。重点扶植大中型企业，积极支持鼓励个人创办企业；切实加快工业园区建设，开发经营有较高技术含量、符合市场发展方向的劳动密集型产品，早日把广州（梅州）产业转移园建设成全省示范性产业转移工业园，打造成全省重要的汽车零部件基地；适当发展一些产业链条延伸较长的高新技术产业和高加工度的制造业和农产品生产加工业，超前开发具有知识产权的名牌产品，提升产业水平；促进企业聚集发展，提高产业的聚集效益。

（2)推进农业产业化经营。梅州市是农业大市，但不是农业强市，现代化的农业还处于起步阶段。梅州市要利用农业、林业、地表资源等方面的优势，顺应市场消费结构的变化，在农业为主的小城镇推行农业规模化生产和产业化经营。扩大特色农产品基地规模，做大农业龙头企业，创建特色农产品品牌，建设农产品市场体系。

（3)大力发展第三产业。2007年梅州市三次产业比例为22.6∶43.9∶33.5，第三产业发展严重滞后，要提高城市化水平，必须多渠道加大对第三产业的投入。在继续加强对交通、通信、文教卫生等行业投入的同时，应充分发挥梅州市的旅游资源优势，以旅游产业带动相关产业的发展；加快发展以科技为主导，以知识为基础的新兴行业；逐步形成功能齐全、结构合理、综合配套、相互促进的第三产业体系。

4.城乡统筹，制度创新，打破传统的城乡二元结构制度

（1)以准入条件取代进城人口控制。凡来梅州市工作的学士以上毕业生、在城镇购买商品房或合法自建住宅的农民、对前来城镇投资兴办实业的农民，按其投资规模（具体数额由市政府确定）、对前来城镇捐办公益事业的，按其捐办规模（具体数额由市政府确定），应准予本人及其直系亲属将户口迁入居住地；外商、华侨和港澳台同胞在梅州市兴办实业的，可允许其境内亲属入户；准许属于独生子女的农村青年移居城市。

经批准在城市落户的人员，在上学、参军、劳动就业、社会保障等方面，与原城市居民享受同等待遇，履行同等义务。

（2)逐步取消户籍制度。用身份证制度代替户籍管理制度。逐步实行“以居住地为条件划分城市人口与农村人口，以所从事职业为标准划分农业劳动力和非农业劳动力”的城乡统一的户口登记管理一体化。

（3)加快土地制度改革。进镇农户的承包和自留地，允许在一定时期内保留（但不得丢荒，否则应收回），或以使用权的有偿转让；改革城市土地使用制度和管理体制，建立土地使用权市场，培植城市自主财源。

5.确立新的城市经营理念，注重市场化驱动的力量

（1)政府在城市建设中的角色调整。政府由原来的直接投资者变为投资组织者，由原来建设项目经营者转变为整个城市公共建设项目的总体设计者和项目投资与项目实施监管者；政府通过有效运作城镇土地资产，促使土地资源向土地资本的转化，优化和提升城镇功能。

（2)城市建设投资主体应多元化。梅州市城市化的发展应运用市场经济规律，推动城镇建设由国家、集体、个人共同承担，实现投资主体的多元化。采取“谁所有、谁管理、谁受益”的办法，推进城镇基础设施、公共设施等建设。

6.制订合理的城市规划。梅州市政府要承担城镇建设的总体规划与定位，要建设一组素质较高的城镇规划队伍，坚持先规划后建设、先储备后开发的原则。进行城市规划要有超前性的眼光（要预测到二十年后的城市变化情况）、全局的观念及统筹的观点。

7.实施科教兴市，推动城市文化战略。梅州市是文化之乡，人才辈出，但因梅州市经济较落后，很难留住人才。梅州市经济要实现跨越式发展，必须培养和吸引大批人才。为此，建议采取下列措施：制定优惠政策，吸引一批德才兼备的学士以上毕业生来梅州市创业；用好现有科技人员，做到人尽其才、才尽其用；鼓励和支持企业与大专院校研究所联合开发经营高新技术产品，鼓励和扶持企业和个人创办高新技术产业；千方百计地保证教育投入，积极推进免费义务教育，着力抓好普及高中阶段教育工作，充分发挥嘉应学院在培养人才、智力支持等方面的重要作用，大力发展成人教育和职业技术教育，积极鼓励社会办学，提高劳动力的综合素质和劳动技能。

“文化是城市之魂，文化战略是城市之脉”。梅州市现代化城镇建设必须有凝聚和激励人民群众建设现代化城市的文化力量。充分挖掘客家文化内涵，弘扬梅花精神，进一步提升实践“梅州人精神”。重视公共文化设施的建设，抓好新闻出版和广播电视事业。实现网络互联和信息共享。

8.省委、省政府在政策方面作一些倾斜。建议省委、省政府通过政策扶持，促进梅城超前规划、发展；用铁的手腕抓区域协调发展和产业结构调整，进一步加快推进产业转移园区的建设，从而实现珠三角、山区的共赢；进一步加大山区基础设施的投入，特别是尽快改善山区的交通条件。

五、结束语

城市化是一个涉及到自然、政治、经济、文化多方面的系统工程。广东贫困山区城市化应立足于要素（人口、生活、产业、人才、技术、资金、信息）的集聚为重点来推进城市化进程，节省空间和时间，减少人均基础设施建设投资，降低公共事业成本，提高物质能量利用率，从而产生集聚的规模效益。重点抓好中心城市的建设、积极发展县城建设、有选择地进行小城镇建设，积极寻求人口异地城市化建设，建立与社会经济发展水平、自然和生态条件相匹配的城市体系和网络。使越来越多的农民成为市民，开辟一条农民脱贫致富的新路径，实现城市的可持续发展。

参考文献：

广东统计年鉴2007[EB/OL].www.gdstats.省略/tjnj/ml_c.htm