浅谈基层检察院案件管理机制的发展困境和对策建议

摘要：

案件管理是最高人民检察院部署的一项重要改革任务，本文立足于检察执法及管理面临的现实问题，以基层检察院案件管理工作现状为视角，剖析了现阶段基层检察院案件管理工作机制的存在的四方面问题，从机构设置、工作模式、制度完善、职能发挥等方面提出一些解决措施的建议，以期能为司法实践提供一些参考。

关键词：案件管理；发展困境；建议措施

自2003年最高人民检察院下发《关于加强案件管理的规定》之后，全国各地检察机关纷纷结合自身实际，对案件管理工作机制进行了大胆地改革和尝试，2011年，最高检察院成立了案件管理办公室，而后各地也相继成立了相应的案件管理部门，案管工作的开展进入一个新的阶段。基层检察机关作为一线单位承担着主要的办案任务，演绎着一个十分重要的改革角色，经过两年多的积极探索与尝试，在案管机构设立、职能定位、运行机制等方面均已取得一定的成效，案件管理工作逐渐步入正轨。而在成效的背后，案件管理工作机制存在的问题和不足也逐渐显露出来，因此，本文将就基层检察院如何应对这些困境提供一些工作改进建议，以期能为司法实践提供一些参考。

一、 案件管理的几个基础问题

1、 案件管理的概念及职能定位

案件管理是指由专门成立的案件管理中心，对各业务部门所办案件，在完善办案流程管理和案件质量考评制度的基础上，全面实施全程监控、质量评查、问题预警等案件监管方式的办案流程管理机制。＼+①案件管理中心对内是专门负责案件管理的综合性业务服务部门，是检察机关自我管理的内部监督机构，是检察长、检委会的“高级参谋与助手”，对外则是代表检察机关形象的“窗口” 部门，同时也是保障案件质量的“防火墙”。

根据《检察机关执法工作基本规范》中的规定，案件管理的主要任务是对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警，规范执法行为，提高办案质量和效率。而关于案件管理的业务范围，则具体包括：统一负责案件受理、流转；统一负责办案流程监控；统一负责涉案财物的监管；统一负责以本院名义制发的法律文书的监管；统一负责接待辩护人、诉讼人；统一负责组织办案质量评查和综合业务考评；统一负责业务统计、分析；对执法办案风险评估预警工作进行组织协调和督促检查；开展执法规范化建设；检察长或者检察委员会交办的其他工作。由此可以看出，检察机关案件管理部门作为综合性业务部门，主要职能是通过程序性制约提高司法效率、保障司法公正。而对于公正的保障，更多地体现为建立健全内部监督制约体系，从而促使检察权规范有序运行，进而保证案件质量和执法工作的规范有序。＼+②

二、 基层检察院案件管理工作运行现状及面临的困境

2013年1月1日开始，全国范围内案件管理工作逐步全面展开，进入一个统一部署、规范执行、全面发展的崭新阶段。以泉州地区基层检察院案件管理工作开展情况为例，自2011年以来泉州地区11个基层检察院均相继成立案件管理中心以来，认真履行各项职能，积极主动开展工作，在强化检察机关内部监督、促进执法规范、提高办案质量和效率等方面发挥了积极作用。但同时，案件管理作为现代司法改革的一个新生产物，打破了以往“承办人―部门负责人―分管检察长―检察长”横向管理的案件运行模式和各业务部门自我管理和条线分割的模式，是对各部门部分功能进行剥离重组＼+③，因此，在实践过程中必然会凸显出一些问题。

1、 思想上存在将案件管理等同于“大内勤”的误区

从职能上看，案管管理工作确实具有内勤工作的明显特征，加上已经习惯了传统的自我管理办案模式，有些干警不愿触动原有的利益平衡，就简单地将案管部门等同于内勤部门，认为案件管理就是将以前业务部门的内勤工作集中到一起，单纯从事案件受理、登记、分流、出具法律文书、管理涉案财物等事务性工作，甚至认为案管部门就是案件、材料收发室，是重复劳动，浪费人力物力财力，是多余的、不必要的，导致部分干警对案件管理工作热情不高、缺乏积极性和主动性，缺乏活力和创新，影响了案管工作的持续、稳定开展。

2、 案件管理工作模式上地区之间缺乏统一性

2012年最高人民检察院制定了《最高人民检察院案件管理暂行办法》，但是该办法不是一个完善具体的操作细则，而且又没有一个统一详细的规范标准，各地只能根据自己的实际情况来开展工作，如福建省人民检察院就印发了《福建省人民检察院案件管理工作办法》来规范该地区案件管理工作的开展，但是不同地区的基层院做法仍然不一致，缺乏统一性和规范性一定程度上影响了案件管理工作的严肃性和权威性，从而造成工作的被动性。

3、 案件管理职能尚未全面有效展开

目前案件管理工作整体上处于摸索前进的阶段，再加上基层检察院案件基数大、业务工作量大的特点，部分职能还没能有效开展起来，主要体现在以下三方面：一是案件流程监控流于形式，一些基层部门在案件管理工作中，忽视程序违法的危害性，认为只要实体审查过关就可以，或者担心对程序违法提出意见后会引起办案部门的不满而怠于履行；二是偏重服务性工作，忽视案件质量评查、案件质量分析等工作，目前在许多基层院，案件管理工作主要定位于应付日常服务性工作，而案件质量评查和质量分析虽然也有开展，但是广度和深度还远远不够；三是统计衔接工作尚未完成，业务统计、分析职能没能有效开展，统一业务应用系统正式运行以后，检察统计数据将由该系统在办案和管理活动中采集的业务信息生成，统计衔接有利于加强数据源头控制，避免业务信息重复填录，既保证统一业务应用系统顺利推行，也有利于现实统计活动连续稳定，而目前这方面的工作仍有待进一步开展。

4、 案件管理工作的后台保障有待进一步加强

一方面，机构设置和人员配备上，部分基层院案件管理部门没有独立编制，一般挂靠在研究室之下，人员配备不足，有的区县院人员仅2至3人，且部分干警还要承担研究室、检委办的内勤及其他事务性工作，缺乏专职的业务骨干，存在人少事多的矛盾；另一方面，统一业务应用系统是一个融办案、管理、统计于一体的综合性系统，系统的全面部署运用、安全平稳运行，离不开技术信息人员和机要保密人员的维护保障，但目前部分基层检察院技术人才缺乏，且有些地区技术人员的年龄和知识结构均亟待优化，才能很好地满足系统稳定运行的需求。

三、 应对基层检察院案件管理工作困境的措施建议

1、 进一步加强对案件管理工作的重视程度

首先，要加强组织领导，作为基层检察机关领导要充分了解案件管理工作的职能作用，充分认识案件管理工作在规范执法行为、促进公正廉洁执法等方面的重要意义，要引导单位干警正确认识案件管理工作的性质，积极支持案件管理部门开展工作，帮助案件管理部门解决实际困难。其次，要尽快解决案件管理部门的编制问题，并根据实际情况适当增加案件管理部门的人员配备，尽量充实一些综合业务能力高、责任心强的干警充实到案件管理部门。再者，要配备足够的办公面积，有能力的要建立独立的受案大厅，将受案、办公、律师阅卷分离，由于案件管理工作的特殊需要，完善的办公环境和设备是提高案件管理工作效率的必要保障。

2、 优化升级现有的案件管理工作模式

全国检察机关统一业务应用系统的正式上线运行，为案件管理模式提供了一个优化平台，案件管理模式的升级，首先需要升级案件管理人员，要摒弃旧的操作习惯，转变传统案管观念，探索新的模式以促进基层院案管中心与上级院及本院其他业务部门的业务衔接。其次，需要完备现行统一系统管理软件，确保系统生成的数据以及对数据的分析客观、完整、一致，避免因不同地区系统功能设置不统一而导致数据无法顺畅对接或数据不统一，降低因此而产生的重复劳动。同时，要充分利用统一业务应用系统，形成类别齐全、功能完备的办案信息数据库，定期对本院的办案情况进行汇总，根据系统生成的各类指标提供量化综合考评数据，为案件的宏观管理提供针对性的决策依据，为检委会监督提供案件研判、量化考核的全面信息，保障理论研究和实务研究的数据基础。

3、 利用新系统充分开展案件管理各项职能

（1）强化案件流程监控职能

一方面，统一业务应用系统中将流程监控作为一个重要模块，设有个案监控、预警超期监控、重点案件监控及流程监控统计四个分功能，案管人员要由专人负责每天对重要案件进行跟踪排查，实现对本院所有办理案件的全方位监督。另一方面，要建立有效的问题反馈机制，根据规定，案管中心对业务部门的监督是与办案相分离的，案件管理只能要求业务部门对监管到的相关事项进行改正，但不能直接进行实体处分，因此案管工作负责人应当及时将监控到的问题反馈给承办人，督促其及时改正，将书面监督落实到实处。

（2）强化案后质量评查机制

案件管理部门要将案件质量评查纳入到日常工作中，定期对执法活动的重点实施部门和重点环节进行监督制约，对办案质量进行考评。评查中要特别注意对案件程序及案件事实认定是否合法、法律文书是否规范、涉案财物是否依法处理等情况进行审查，同时要加强对评查结果的综合分析，注重从中发现规律性、倾向性、普遍性的问题，分析原因，提出有针对性的改进措施，基层检察院还应紧密结合工作实际，修改完善质量考评的具体操作规则，积极探索符合基层的工作机制。

（3）全面开展检察统计工作

统一业务应用系统使用以后，实现与检察统计的衔接成为一项必要的、紧迫的任务，在衔接过程中要加强规范化建设，从统计信息入手加强监督。首先，各业务部门要严格按照要求录入案卡信息，特别是案件受理等重要日期应以案管部门登记的日期为准，承办人不得擅自修改，从而统一计算办案期限和犯罪嫌疑人羁押时间，避免出现业务部门填报的数据与案管部门实际受案数据不符等问题；其次，统计工作日常化后，统计人员应加强对节点数据的比对工作，并与案管流程监控相结合，重点比对举报线索的受理归口、公诉案件退补、撤回等重要节点数据，发现问题及时与业务部门进行沟通改正，保证统计工作顺利开展的同时强化对案件的流程监控；再者，应当将统计工作与案管质量评查相对接，对在统计过程中发现的违反程序规定的案件、不捕不诉案件、公诉环节撤回案件、捕后免予刑事处罚等案件纳入到质量评查的范畴中，进行重点跟踪监督，保证案件的质量。

4、建立协调机制强化内外协作配合

案件管理的工作性质和模式决定了其在工作开展过程中的特殊性，不管是对内还是对外，履行其职能几乎避免不了与其他部门打交道，因此，案管部门在工作中要特别注重与办案部门及其他办案机构的沟通协调，以积极主动的态度，就案件移交、法律文书监管、涉案财物管理、律师阅卷等工作中出现的或者可能出现的问题，与侦监、公诉、反贪、反渎、民行、控申等业务部门以及法院、公安局等有关办案单位进行交流和探讨，充分征询其意见，以创建最佳的解决方案。例如泉港区院联合该区公安分局、法院联合出台的《关于规范刑事案件移送的工作办法》，就案件管理工作涉及到的具体问题达成一致意见，有助于案件管理工作的顺利开展，值得借鉴。

案件集中管理工作是一项新兴事物，它必将经历一个从酝酿、起步、发展到逐步成熟的阶段。＼+④全国检察机关案件管理工作从试点到全面开展，各地结合自身实际，积极探索，取得了一定的成效，积累了重要的经验，但现阶段案件管理工作尚不够成熟，在未来的发展过程中也免不了会遇到各种各样的挫折与困难，要充

分发挥案件管理的功能，还需要从机构设置、工作模式、制度完善、职能发挥等各个方面进行改进，从而在最大程度上发挥其强化内部监督制约、提高办案质量和效率、促进公正廉洁执法的作用。

[注释]

①参见《泉州市人民检察院案件管理暂行规定》第二条。

②参见辛潇潇.《检察机关案件管理职能之实体监督》.山东省政法管理干部学院学报，2014，（3），P121.

③参见张静.《检察机关案件管理现状分析及发展设想》.山东省政法管理干部学院学报，2014，（3），P129.

④参见苏喜民，李玉川.《案件集中管理工作的理论基础》.中国检察官，2012，（12），P51.

[参考文献]

[1] 最高人民检察院.检察机关执法工作基本规范[M].北京，中国检察出版社， 2013.

[2] 王均平，邓培旺.《案件管理平台设计思路及创新》[J].政法学刊，2014，（1）.

[3] 辛潇潇.《检察机关案件管理职能之实体监督》[J].山东省政法管理干部学院学报，2014，（3）.

[4] 张静.《检察机关案件管理现状分析及发展设想》[J].山东省政法管理干部学院学报，2014，（3）.

[5] 苏喜民，李玉川.《案件集中管理工作的理论基础》[J].中国检察官，2012，（12）.

（作者单位：福建省德化县人民检察院，福建 泉州 362500）