企业内部控制建设思考

改革开放三十年来，我国国有企业改革发展取得了举世瞩目的成绩，经济实力与经营效益快速增长，到2007年底，国有资产总额达到36.5万亿元，销售收入20.1亿元，利润总额1.8万亿元，比改革开放之初的1978年分别增长了近50倍、30倍和27倍。在社会主义市场经济条件下，落实科学发展观，促进国有企业持续发展，对我国企业内部控制建设提出了日益迫切的需求。本文从我国国有企业的实际出发，从出资人监管角度就如何构建适合我国国有企业特点的内部控制框架提几点浅见，以期为我国国有企业的发展贡献微薄之力。

一、企业内部控制——一个世界性的课题

十九世纪30年代，内部控制被作为一个名词或完整概念正式提出，此后，随着资本市场的发展、企业组织结构的日益复杂和信息不对称的存在，越来越受到人们的关注和重视。在现代市场经济国家，内部控制被普遍认为是企业自身的免疫系统和修复系统，是保证企业正常经营、规避和化解风险、提高经营管理水平、实现企业战略目标的重要措施和保障。同时，这些国家的有关组织也对内部控制的内涵、构成、程序等开展了广泛的研究，并形成了日渐丰富的研究成果，如美国的COSO报告、萨班斯—奥克斯利法案中有关内控的要求、加拿大的COCO指南等，其中美国的COSO报告中的内部控制框架在实践中得到了广泛的应用，目前许多国家的企业内部控制都是按照COSO框架构建的。在我国，特别是改革开放后，随着我国企业参加国际市场竞争和在境外上市需要的增加，以及对西方管理理念和管理经验的引进与学习，许多企业认识到内部控制对企业生存发展的重要性，并开始有意识的构建本企业的内部控制框架。从20世纪90年代起，我国政府也开始加强对企业内部控制建设的推行力度，颁布和修订了一系列相关的法律法规，强调内部控制的重要性，要求企业建立相应的内部管理和内部控制制度。

但是，从各国企业内部控制的实际执行情况看，由于企业内部控制缺失导致企业倒闭或面临危机的案例却时有发生。如英国的巴林银行，这是一家有着两百多年辉煌历史的老牌商业银行，但由于其新加坡公司交易员里森私自投资损失14亿美元，导致这个曾经的金融帝国轰然倒塌。分析巴林银行的倒闭，最直接的原因就是违反了内部控制的“不相容职务”原则。里森在公司内身兼交易员和结算员，使他有机会伪造文件，瞒天过海，逃避监督。当然，巴林银行也曾有所察觉，但由于对业务的了解不够和银行高层对财务报告的重视不够，几次调查都被里森蒙骗过去，银行内部监督失败。里森本人讲：“有一群人本来可以揭穿并阻止我的把戏，但他们没有这样做，我不知道他们的疏忽与犯罪的疏忽直接界限何在”。在国内由于内控失效导致的事件也时有发生，如中航油新加坡公司由于缺乏有效透明的沟通与监督控制机制，使总经理陈久霖所从事的期权交易以及后来的挪盘都成功隐瞒了董事会和审计委员会，同时也突破了新加坡公司本身关于交易的止损限制，公司内部控制失效，该行为产生5.5亿美元损失，导致新加坡公司申请破产保护。再如新华人寿原总经理关国亮违规使用资金案，也是由于公司内部控制体系不完善而产生的。由此可见，虽然企业内部控制越来越受到人们的重视，有关企业内部控制的实践和理论研究都在不断寻求深入，但因内部控制失效而发生的事件却经常发生，故而，如何建立健全完善的内部控制体系并保证其有效执行仍是世界性的研究课题，需要不断的探索和实践。

二、国有企业内部控制建设——当前迫切的需要

从国际上一些比较成功的企业经验看，完善并运转良好的企业内部控制是这些企业能够在激烈的市场竞争中屹立不倒的重要保障。在我国现代企业制度的建设过程中，必须从企业的“内功”入手，建立并完善企业内部控制体系，以提高国有企业的国际竞争能力和持续发展能力，实现国民经济的又好又快发展。

（一）国有企业内控建设的现状急需建立完善的企业内部控制体系。当前，关于企业内部控制的重要性虽然已经得到我国大多数国有企业的普遍认可，但这种认识仅局限于理论认识层面，与落实到企业生产经营实际还有较大距离，许多国有企业还没有建立完善的内部控制体系，或虽有建立，但与企业战略目标和实际生产经营活动契合度不高，成为空洞的摆设，企业的内部控制更多地维系在经理层的觉悟上，而不是建立在制度安排基础上。在内部控制的执行方面，缺乏有效的执行机制，企业内部人或控股股东集控制权、执行权和监督权于一身，自觉不自觉地凌驾于内部控制之上，而且企业内部执行控制的动力不足，缺乏主动执行、维护及改善内部控制的热情，内部控制执行效果不佳。根据2007年8月德勤中国的“中国上市公司内部控制现状的调查报告”显示，被普遍认为管理更为规范的上市公司的内部控制仍处于较低水平。由此可见，建立完善的内部控制机制已经成为置身于日益开放的市场和激烈的竞争中的国有企业的迫切需要。

（二）建立现代企业制度急需建立完善的内部控制体系。内部控制机制与现代企业制度之间具有相辅相成、互相促进的辩证关系。现代企业制度的核心是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，这要求企业治理结构顺畅、行为规范、决策理性、责任明确，成为真正自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。内部控制机制的内核是建立科学有效的“决策—执行—监督—反馈”体系，维护企业治理顺畅，这是现代企业制度“管理科学”目标的重要内容，也是实现“产权清晰、权责明确”目标的重要保证，内部控制机制有利于促进现代企业制度的建立和完善。因此，在当前深化企业改革、构建现代企业制度的过程中，迫切需要建立与之相适应的内部控制体系。

（三）管控企业风险急需建立完善的内部控制体系。在市场经济环境下，风险无处不在，法律风险、市场风险、信息风险、投资风险、经营风险、财务风险等等，时时威胁着企业的生存和发展，稍有不慎，企业经过多年努力形成的成果就会被风险摧毁。但当前一些国有企业风险意识不强，风险分析和应对的能力不足，在投资、担保重大购销业务、大额资金借贷、长期工程合同签订等方面缺少相应的制度约束，投资独断失误、资金被骗、担保损失等问题时有发生，为此，必须尽快建立健全企业内部控制体系，规范决策程序和业务执行行为，明确相关责任，建立责任追究制度，避免乱投资、乱担保、乱拆借等行为，防范企业风险。

（四）提高会计信息质量、保证国有资产安全急需建立完善的内部控制体系。会计信息是企业财务状况和经营成果等方面的直接反映，是企业利益相关者了解企业的重要手段，企业必须通过内部控制减少会计核算不规范、调节利润、资金体外循环、挪用公款等行为，提高会计信息的质量。同时，在国有企业改革发展的变革时期，也必须通过建立完善的企业内部控制体系，形成约束监督机制，避免因企业改制等原因造成的国有资产流失，保护国有资产安全，从制度上遏制腐败现象的产生。

（五）实施国有企业国际化战略急需建立完善的内部控制体系。随着经济全球化趋势的不断推进，国际分工深入发展，世界市场日益扩大，公司的跨行业、跨区域布局更为广泛，组织结构和管理内容也更加复杂，在这种情况急需建立完善的内部控制体系，以满足企业国际化经营的需要。

（六）企业的兼并重组行为急需建立完善的内部控制体系。在全球资本市场日益发展的今天，国有企业通过资本市场兼并重组的事项越来越普遍。资源重新整合配置后的企业要实现预期的1＋1>2的目标，急需完备的内部控制理念和流程，在企业内部构建统一的管理平台，形成自我检测、自我监督、自我调整、自我发展的内部驱动机制，促进企业实现其战略目标。

三、推进国有企业内部控制建设的几点思考

建立健全完善的企业内部控制机制是现代企业竞争与发展的内在需求，也是推进现代企业制度建设的需要。国有资产监督管理部门作为国有企业的出资人，应当按照科学发展观的要求，顺应社会主义市场经济条件下国有企业生存发展的内在规律，积极推动国有企业建立并完善与自身战略和生产经营实际相适合的内部控制体系。现就从出资人角度推动国有企业内部控制建设提几点想法，以期抛砖引玉。

（一）推动企业充分认识内部控制重要性，使完善内部控制成为企业的主动愿景。认知事物是将与该事物相关的行动付诸于实践的前提。目前一些国有企业只是为满足监管部门等的要求而制定了形式上的内部控制制度，并不是真正重视内部控制的监控作用，在这些企业中，内部控制的完善与否远不如经营业绩的提高重要，也远未意识到内部控制对企业健康成长和业绩提升的保驾护航作用，从而也导致企业因内部控制不完善的问题频繁发生。对此，从出资人角度必须通过相应的工作提高企业对内部控制的重视：一是制定相关文件，如关于做好内部控制的通知、内部控制建设指导等，增强企业对内部控制的重视度，同时加强对企业内部控制建设的指导；二是坚持“以人为本”，通过开展相关知识培训、召开专题研讨会等方式普及内控知识，推动企业加强内控知识学习，激发企业建立、完善、执行内部控制的积极性；三是推动现代企业制度建设和法人治理结构完善，为内部控制建设营造良好的控制环境。

（二）差别对待，分类推进。权变理论告述我们，并不存在普遍适用的“最好模式”或“唯一管理方式”，采用何种管理模式应当依据特定的环境确定。我国国有企业的情况千差万别，不同行业、不同企业以及企业的不同发展阶段对内控的需要都存在差异。因此，从出资人角度推动企业构建内部控制体系时，应当承认并充分考虑行业间、企业间的差异，不搞“一刀切”。同时，认真分析企业内部控制工作的开展情况，差别对待，分类推进，对于那些内部控制建设尚不完善的企业，以推动企业建立内部控制体系作为重点工作内容；对于那些内部控制较好的企业，以推动企业完善和有效执行内部控制作为重点工作内容。

（三）制定内部控制评价标准，开展内部控制评价。虽然我国现有的法律法规和一些行政规范都要求对企业内部控制的完整性、合理性及有效性进行评价，但对评价活动本身怎样进行并无明确规范，也缺乏对企业内部控制有效性进行评价的实质性指导和具体的评价标准。企业内部也缺乏对自身内部控制进行自我评价的理念和具体标准，只有少数企业对本企业的内部控制效果进行了分析评价和控制修复。为此，我们可以从出资人角度建立框架性的粗线条的企业内部控制评价标准，开展企业内部控制评价工作，从外部推动企业内部控制体系的建立与完善。

（四）注意防止企业内部控制建设中的形式主义。内部控制只有符合企业实际才能充分发挥其效能。我国国有企业有其特有的产生动因和发展历程，在建设社会主义市场经济体制中面临着与国外企业不同的政治、经济与人文环境。在推动企业建立与完善内部控制体系的过程中，应当注意通过加强对企业的经济责任审计、推进企业内部审计工作开展、评价企业内部控制水平等手段，推动企业杜绝内控建设执行中的形式主义，监督企业做到：一是制定的内部控制体系要符合中国国情；二是制定的内部控制体系要符合企业实际，并服务于企业发展战略目标；三是制定的内部控制体系要具有可操作性，切忌将内部控制建设成为墙上挂的、嘴上说的内部控制；四要保证内部控制制度与程序得到切实有效的执行。

（五）坚持协调发展原则，推动企业建立适度的内部控制体系。科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展，在推动国有企业建设健全内部控制体系的过程中，应当充分落实科学发展观协调发展的精神，推动企业建立与其管理机制协调适度的内部控制体系，并确立内部控制并不是越完备越好的理念，处理好内部控制与治理结构的关系、内部控制与效率的关系、内部控制成本与效益的关系等问题，把握住内部控制收益要大于控制成本这一基本要求，避免由于控制过度而影响企业效率和降低企业效益，但同时也要避免企业以成本或效率为理由不建立或不完善其内部控制。

（六）根据出资人监管重点，关注企业内部控制建设中的一些重要领域。在推进国有企业内部控制体系建设与完善的过程中，要有针对性的重点关注当前国有企业存在的薄弱环节和主要风险的所在，如企业的高风险业务、成本费用控制环节、重大经营决策和投资决策环节、资金使用与控制环节等，以推动企业通过自身制度规避风险，提高企业内部控制体系建设的效用。