浅谈平衡保护个体利益与公共利益

机动车上路行驶客观上具有致害风险,有必要通过保险方式来分担风险及对受害人提供及时有效的救济。这里涉及的保险主要包括三个方面:受害人自己投保的意外伤害险、机动车所有人投保的第三者责任保险(以下简称商业三者险)、机动车所有人投保的机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)。关于交强险,道路交通安全法有概括规定,在《机动车交通事故责任强制保险条例》(以下简称《交强险条例》)中有具体规定。但是在无证驾驶致人损害等情形下交强险保险人究竟承担何种责任,实践中争议较大,最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(征求意见稿)第17条也涉及此问题,笔者对此进行探讨。

一、交强险保险人对无证驾驶等情形的受害人的责任

道路交通安全法第七十六条第一款规定,“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的,由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”。该条第二款规定,“交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意碰撞机动车造成的,机动车一方不承担赔偿责任”。从该条文意来看,机动车发生交通事故致人损害的,不论人身伤亡还是财产损失,也不区分驾驶人有无驾驶证,保险公司(指承保交强险的保险公司)对受害人承担赔偿责任都是第一位的,只有额度限制而无条件限制。该法没有其他条文直接对这个问题做出实体性规范。

《交强险条例》第二十一条沿用了道路交通安全法的上述条文,但是其第二十二条第一款规定,在驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒等三类情形之下,保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用,并有权向致害人追偿。该条第二款规定,有前述三类情形之一,发生交通事故的,造成受害人的财产损失,保险公司不承担赔偿责任。显然,道路交通安全法与《交强险条例》的上述规定文意上明显不同。就相关条文如何理解与适用有不同的观点。

一种意见认为,《交强险条例》是关于处理交强险相关问题的特别法,该条例第二十二条所列情形,就受害人的财产损失已经明确规定承保交强险的保险公司不承担赔偿责任,应按此特别规定执行。而对人身伤亡损失,既然没有特别规定不予赔偿,就仍然应当按第二十一条的规定由保险公司赔偿,这与道路交通安全法的法条文意是一致的。换句话说,该条例第二十二条第一款关于保险公司垫付抢救费用,并有权向致害人追偿的规定并不否定、排除和限缩保险公司在人身损害方面对受害人的赔偿责任。第二种意见认为,《交强险条例》关于财产损失不予赔偿的规定与道路交通安全法的规定相冲突而无效,而《交强险条例》关于保险公司在人身损害方面的赔偿责任,也应当完全按照道路交通安全法的文意执行。因为该法是条例的上位法,且该法的施行时间在条例的之后,旧规定与新规定不一致时应以新规定为准。

笔者认为,第一,保险公司不仅对交通事故受害第三者(以下简称受害人)的财产损失不予赔偿,而且对人身损害也仅负垫付抢救费用的责任,不承担对抢救费用之外的人身损害其他部分的赔偿或者垫付责任。第二,在立法论上,应适时修订《交强险条例》,以便对受害人提供更为充分及时的救济。理由在于:

其一,道路交通安全法是现行法律中唯一明确提及交强险的一部,该法尽管规定机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的都要由承保交强险的保险公司赔偿,但并未规定由保险公司全额赔偿,相反,明确规定保险公司的责任是在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿,而关于这种责任限额具体如何设定,显然属于机动车第三者责任强制保险制度范畴。道路交通安全法第十七条对此已经明确授权具体办法由国务院规定,该法也未再对此作任何进一步规定,因此,国务院的《交强险条例》就是目前确定机动车第三者责任强制保险制度具体内容的效力最高的法律依据。

其二,依体系解释方法,《交强险条例》第二十二条第一款应当解释为已经将无证驾驶致人损害、醉酒驾驶致人损害等情形之下交强险保险人的责任限缩规定为只承担垫付抢救费用的责任,而不承担其他方面的责任。《交强险条例》第二十二条第一款专门对无证驾驶、醉酒驾驶等情形致人损害时交强险保险人的责任作了特别规定,表明无论哪种情形之下的道路交通事故受害人在获得保险人垫付抢救费用的必要性方面都是一样的,无证驾驶、醉酒驾驶等情形致人损害的受害人不比其他情形致害的受害人更有理由获得这种垫付救济,所以,《交强险条例》第二十二条第一款的规定,就不可能解释为无证驾驶、醉酒驾驶等情形的受害人比其他情形的受害人有权多获得一种救济。那么,剩下唯一合理并可能成立的解释就是,条例对相关情形下的交强险保险人责任作了限缩解释,即只承担垫付抢救费用的责任而不承担其他责任。

其三,以逻辑解释论,《交强险条例》的上述规定与道路交通安全法的相关规定并不冲突。《交强险条例》第二十二条规定的财产损失承保交强险的保险公司不予赔偿,在逻辑上讲也属于对财产损失的赔偿限额的规定,尽管其限额实际为零,与通常理解和使用限额一词时的概念未必一致,但仍属行政法规在法律授权范围内的有效规定。该条例关于垫付抢救费用的规定也应解释为已将保险公司在该条情形下在人身损害方面的赔偿责任限缩规定为仅对抢救费用负垫付责任,而不赔偿其他损失,这在逻辑上也属于一种特殊意义上的责任限额规定,同样不与上位法相冲突。

其四,基于上位法授权而在上位法未予明确的问题上所作的具体规定,只要不违反上位法的基本立法精神,就将成为相关问题的有效准据,《交强险条例》的相关规定也没有违反道路交通安全法的相关基本立法精神。道路交通安全法本身并未提及交强险的立法目的、立法宗旨、立法原则等基本问题,相关问题均授权国务院规定。该法迄今已有三个版本,第一个版本通过于《交强险条例》出台之前的2003年,后两个版本(修订本)均出台于该条例施行之后。如果说条例的相关规定与法律相冲突的话,在该法的两次修订过程中都有机会以适当方式加以纠正,但是,两次修订的结果显然都没有涉及这个问题,足见立法者迄今为止并不认为《交强险条例》相关内容有问题。

其五,从社会历史背景角度看,条例的限缩规定也有其一定的合理性。我国现行法关于机动车交通事故责任强制保险的相关规定保护范围比较狭窄、保护力度偏小的现状,与我国的现实国情有关。一方面,我国已经进入机动车损害高发期,亟需出台交强险制度对受害人施以必要的救济。另一方面,交强险在我国尚属新生事物,许多问题尚待逐步摸索。在两方面因素共同作用下,交强险制度就会有一个逐步向“应保尽保”过渡的过程,其重要表现之一就是在该制度施行之初对无证驾驶、醉酒驾驶致害等几类可以在一定程度上归责于被保险人情形的受害人的交强险救济权暂时打了折扣,仅赋予其抢救费用垫付请求权。这种安排的考虑是个别利益(受害人及时获得救济)与公共利益(交强险制度得以顺利运作从而为公众提供救济渠道与利益保障)之间的平衡兼顾,两方面因素的连接点就是保费总额与可能赔付的保险金总额之间的比例关系。在交强险制度施行之初,对这一比例存在担忧,规定得比较保守是可以理 解的。鉴于保险费缴费标准不宜高设,保险金总额就成为确保交强险制度顺利运作的相对易于控制的因素,而控制保险金总额的基本方法无外乎两个,一是无差别地低设保险金赔付标准,另一个就是区别不同情形而相对限缩其中部分情形的赔付标准。这两个办法之间的选择,也可能被归结为个别利益(少数情形下的受害人救济权)与公众利益(一般受害人普遍化的救济权)之间的冲突与平衡,这应当讲就是《交强险条例》第二十二条的现有规定选择了前述后一个办法的支撑理据。

综上,对我国现行交强险制度的正确解读应当是:对无证驾驶、醉酒驾驶等情形致害的受害人的交强险救济权进行了限缩规定,其对交强险保险人只享有垫付抢救费用请求权而不享有其他权利。

但是现行制度选择的对受害人提供差别保护的办法并非完美,《交强险条例》第二十二条规定了三类情形,尽管致害方的情形各不相同,但就受害人而言,则均为无辜遭受机动车交通事故损害,理应同样享受交强险制度保障,其间所谓个别利益与公共利益的冲突实际上只是一个假象。诚然,因该条例第二十二条所列情形而受害的受害人相对于其他一般情形的受害人而言可能是少数,但是社会公众中的任何一个人都既可能成为一般情形的交通事故受害人,也可能成为条例第二十二条所列情形的事故受害人,如果差别化地降低部分情形之下受害人的救济标准,实际上是在降低不特定公众在成为特定情形的受害人情况下的救济标准。因此,差别保护从一开始就有其局限性,应当尽快转变为平等保护。笔者建议适时修订法规,取消差别保护而对交通事故受害人无差别地提供交强险保护。具体地,宜只规定特定情形下保险人有追偿权,而不再将保险人的责任特别限定为垫付抢救费用。

最高人民法院2012年3月《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(征求意见稿)第17条规定:“有下列情形之一导致人身损害的,应当按照道路交通安全法第七十六条的规定,由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿:(一)驾驶人未取得驾驶资格、醉酒、吸毒、滥用品或者后驾驶机动车发生交通事故的。(二)被保险人故意制造交通事故的;保险公司自向赔偿权利人赔偿之日起,有权向被保险人追偿。追偿权自保险公司实际赔偿之日起计算诉讼时效。保险公司在同一诉讼中向被保险人主张追偿权的,人民法院应当一并审理并作出判决。”该条规定的意旨笔者理解应为以相同程度的新的表述对《交强险条例》第二十二条相关内容进行覆盖。

二、无证驾驶致害等情形下交强险保险人与被保险人的关系

无证驾驶、醉酒驾驶等致人损害的情形中,被保险人对交强险保险人有无请求权?何种情况下能够行使这种请求权?反过来,交强险保险人对被保险人又有无请求权?怎样才能行使?实践中已经出现一些相关案例,不同法院的处理并不相同。有的法院不支持被保险人对保险公司提出的赔偿请求。{1}有的法院支持交强险保险人对无证驾驶以及醉酒驾驶致害情形的被保险人行使追偿权。{2}也有法院在被保险人已经对无证驾驶的交通事故受害人赔付之后,再向交强险保险人索赔的诉讼中判决支持了被保险人的请求。

关于《交强险条例》第二十二条所列情形中交强险保险人与被保险人的关系有三种观点:其一,保险人在交强险范围内承担保险责任,被保险人可以直接请求保险人向受害人赔偿,也可以在赔付受害人之后向保险人追偿。其二,保险人在交强险范围内承担赔偿责任,但有权向致害人追偿。其三,保险人除垫付抢救费用外不承担责任,如果被保险人对损害发生有责任,保险人有权向其追偿。

笔者认为应严格按《交强险条例》第二十二条的规定处理,即交强险保险人只承担垫付抢救费用的义务,不承担其他任何责任,其垫付抢救费用之后有权向致害人追偿。其垫付义务是根据需要来履行的,不以受害人或者被保险人的特别请求为前提。另一方面,受害人、被保险人可以向保险人提出垫付抢救费用的请求,但无权请求保险人承担其他责任。

以上各种观点中间,有一点是共同的:交强险制度是保障交通事故中可能出现的除被保险人以外的受害人的利益的一种安排,而不是保障被保险人利益的制度,因此,如果被保险人对于交通事故的发生有过错,那么其无理由通过交强险制度直接或者间接地获得责任减免或者利益补偿。

这种共识的合理性同样可以用个别利益与公共利益的关系来说明。交强险制度的目的在于保障公众中的不特定个体在遭受交通事故损害时能够及时得到救济,其实质是对公共利益的保护。如果允许作为致害人的被保险人向保险人追偿,实际上是以保障公共利益的赔付准备金为个人责任买单,是对公共利益的一种损害。同时,交强险制度还通过赋予保险人对民事赔偿责任人追偿权的方式,将事故最终责任落实由民事赔偿责任人承担,从而以最终民事责任约束民事主体,督促其尽量避免事故发生,这也是保护公共利益的重要制度设计。因此,也绝无让对事故发生有过错的被保险人从交强险中获得责任减免或者利益补偿的道理。

笔者认为,交强险与商业三者险的本质区别就在于保障利益的不同:商业三者险既保障公共利益(不特定受害人的利益)也保障被保险人的利益(减轻、分担或者弥补被保险人在交通事故中的责任),且以后者为本;而交强险则只保护公共利益而不保护被保险人的利益,对作为投保义务人的被保险人而言,并无利益可取,而只是一种单纯的强制责任,所以才称为强制保险。

《交强险条例》第二十二条关于无证驾驶、醉酒驾驶致害等情形下承担了抢救费用垫付责任的保险公司“有权向致害人追偿”的规定中所称的致害人,与被保险人有何关系?《交强险条例》对被保险人做了定义性规定,指投保人及其允许的合法驾驶人。显然,被保险人都不应当是无证驾驶人,但可能成为醉驾致害人。被保险人自己因醉驾而致人损害时,其本人无疑是致害人;被保险人故意制造交通事故致人损害时,其本人无疑也是致害人。被保险人允许他人无证驾驶而致人损害的,无证驾驶人本人当然是致害人,但是被保险人是否也是致害人呢?从保障公共利益、督促被保险人尽到对公共利益保护的注意义务的角度讲,这种情况下被保险人因为存在放任的过错,应当归入致害人之列。被保险人允许他人无证驾驶而致人损害,被保险人的过错行为与无证驾驶人的过错行为对损害发生具有不可分割的因果关系,因此其在对外责任方面应当负连带责任,且这种对外责任当然也应包含接受保险人追偿的责任。

征求意见稿第17条的规定与《交强险条例》相关内容相比,有两点重要区别。一是将保险人有权追偿的对象从条例所称的致害人改为了被保险人,二是删去了被保险机动车被盗抢期间肇事这种保险人可以追偿的情形,同时增加了驾驶人吸毒、滥用品或者后驾驶机动车致人损害作为保险人可以追偿的情形。

这两点重要变化中的后一点其意图值得赞赏,因为:机动车被盗抢通常不宜归责为被保险人的过错,也就不宜将被保险人作为追偿对象;被保险人允许吸毒及滥用药品之人驾驶机动车而致人损害的,被保险人的过错程度与允许他人无证驾驶或者醉酒驾驶实无二致,理当一样被追偿。但笔者认为,征求意见稿在表述上应当稍作调整,在允许保险人追偿的“驾驶人未取得驾驶资格……”等情形之前需要加上“被保险人允许”,因为只有被保险人允许相关人员驾驶的,被保险人才有过错,才应当被追责,否则就应当与车辆被盗抢期间肇事一样从保险人可以向被保险人追偿的情形中剔除。

征求意见稿前述拟设变化中的前一个,即将保险人有权追偿的对象从条例所称的致害人换成了被保险人这一点,虽有积极意义(即明确被保险人可以被追偿),但是从立法技术上说,其所采取的表述方式不合适,不应当采取直接将致害人替换为被保险人的方式,因为这种替换可能被解释为只有被保险人才能被追偿,而其他致害人则不能被追偿,而这显然不符合《交强险条例》的精神。 要强调被保险人也可以被追偿这样一个意思,更好的办法是明确规定保险人有权向驾驶人以及有过错的被保险人追偿。这种表述方式也能与前述连带责任法理相呼应。

注释:

{1}王鑫、赖武梨:“醉驾肇事致一死一伤足额赔偿后提讼保险公司依法可以不再赔偿”,载2012年2月14日《人民法院报》。

{2}“上海一中院通报私家车保险纠纷案件审理情况”,载上海法院网。“上海一中院审理的私家车保险纠纷案件十则”,载豆丁网