政府担保与多边信贷契约:寿光“银政企”融

摘要：山东省寿光市为解决当地中小企业融资难问题，专门成立以财政兜底为背景的信用担保公司，建立了“政银企”融资新模式，使得原来银行与中小企业的双边信贷契约转换成政府、企业、银行和担保公司间交互作用的多边信贷契约，政府的强力担保和对企业的有效控制，消除了信息不对称的交易障碍，提高了信贷交易效率。

关键词：中小企业融资；政府担保；多边契约

中图分类号：F832.4文献标识码：B文章编号：1674-2265（2009）05-0034-04

一、引言

中小企业在我国经济社会中具有重要的地位和作用。目前，我国中小企业总数约1000万家，在全部注册企业总数中的比重约99%。我国GDP社会销售额的约60%、税收近50%、出口额60%以上和就业的75%是由中小企业创造或提供的。然而，中小企业融资难的问题一直是制约其健康快速发展的重要瓶颈，也成为政府及社会各界十分关注的问题。APEC（亚太经合组织）归纳中小企业面临五大困难：市场准入、资金融通、人才引进、信息共享以及科技应用。而资金融通是中小企业发展过程中面临的最大瓶颈。

我国中小企业融资难的原因是多方面多层次的，既有企业自身的问题，也有金融体制不完善的问题，还有政府制度供给及金融扶持不足等方面的原因，但其中最主要的、根本性的原因是企业与投资者之间的信息不对称问题。解决中小企业融资难必须从解决信息不对称这一基本点出发，着眼于企业金融机构政府与制度三个层面，对症下药，将企业发展潜力、市场成长机会和基础信用资源等要素构筑金融机构与企业之间的沟通与合作桥梁，降低信息成本、完善企业信息传递机制。山东省寿光市政府正是基于这一认识，在当地构建起了“政银企”多边信贷交易契约，最大限度地将当地特色农业优势和新型工业基础与银行信贷管理机制予以疏通并有机结合，以可靠的政府担保为起点纾解中小企业融资难问题。

二、中小企业融资难问题的成因分析

所谓信息不对称是指交易双方存在信息差别，一方对特点事项知悉程度高，而另一方知悉程度低。前者存在利用信息优势去获利的动机，而知悉程度低的一方因信息掌握不足不能做出正确的决策。简言之，信息不对称理论是指当一方利用另外一方掌握不到的信息为自己谋求最大利益时，交易双方所做出的博弈境况及相应制度设计的经济学理论。

当企业在发展过程中需要追加投资时，基于自有资金的有限性，往往须从其他渠道如银行等金融机构为项目融资，而银行等金融机构要对企业经营状况、项目盈利能力进行评估，测算贷款的风险与收益情况，以决定是否提供贷款。但由于借贷双方目标函数的不同及存在的信息不对称，交易行为可能存在障碍。企业借款的目的是为了扩大生产经营，注重借入资金的收益性。债权人强调贷出资金的期望收益水平，这不仅关心贷款利率水平的高低，还关心贷出资金的安全性或风险水平，即债务偿还概率。在借贷活动中，借款人比处于企业外部的投资者更了解企业的真实经营状况及盈利前景，即存在企业以占有私人信息为特征的信息不对称现象。只有当企业自愿披露相关信息时，银行才能获取项目的完全信息，但是市场上不存在使企业自觉充分披露真实信息的激励机制，相反，有潜在的激励使得他们披露虚假信息。当然，资金提供者可以通过事前的详细调查、咨询、分析及事后严格的跟踪监督等方法来改进信息不对称状态，但这将导致高昂的信息获取与借款者行为监督成本，而进行信息投资的贷款人却不可能获得信息投资的全部收益。信息商品的这一公共属性导致理性的投资者都不愿意自己进行信息投资但却希望谋取“搭便车”的利益，结果是这种状态难以消除或得到有效的改善，没有证据表明信息缺口能够被完全消除。事实上，如果每个投资者都花成本进行信息调查与行为监督，则与现代经济体系的专业化要求相违背，突破了资源合理利用的固有边界。

可见，信息搜寻、信用评定都无法消除信息不对称难题。如果通过提高贷款利率来筛选客户，则会不可避免地发生“驱优存劣”的“逆向选择”现象，市场上优质客户因成本约束而退出，仅剩下高风险客户，同样无解可求。在实践层面上，银行等金融机构不会相信企业提供的信息是完全的，他们会设计出一系列制度结构以保护自身的利益，如抵押要求、提高利率水平、限制性契约等等。银行的这些非信用保障品贷款的本质，是针对中小企业信贷市场的不信任贷款而采取的减少风险和增加安全的交易技术；这种安全抵补方式在外观上更象是一种歧视行为而已，其实质既是信任缺失交易的安全替代品，更是我国银行基于特定转轨体制而生产出来的独特信贷配给技术，但它却是银行不可或缺的配给手段，并发挥着核心调节作用。

鉴于适合银行信贷制度的抵押品是相对有限的和稀缺的，在实践层面上，各种形式的信用担保组织被发展起来。概括地讲，主要有专业化的商业担保、合作化的互助担保和政府背景的政策担保。商业担保虽然具有专业化的风险管理优势，能够有效甄别、控制个体甚至系统风险，但它本身并没有比银行更高明的风险过滤技术，过高的担保定价会使担保需求严重萎缩，反之，过低的担保定价会无法覆盖其风险，且无法分割到由担保所带来的正外部性收益，最终因其财务无法持续而陷入跟银行一样的信息不对称难题（彭江波，2008）。面对困境，一些商业担保机构不得不实施以增加企业控制为核心的第二次突围和创业（晏露蓉等，2007），仅在“有控制能力”的企业范围内开展信用担保，徘徊于信息透明度较高的高端信贷市场的边缘地带“拾遗补缺” （彭江波，2008），与银行进行重叠式的潜在竞争。互助担保尽管具有内部成员信息对称、无偿互助和高效监督等比较优势，但同样存在因内部成员风险收益结构失衡所造成的组织不稳定问题，尤其是去年以来的国际金融危机的冲击，使得一些互助担保组织出现了“一连串”的系统性风险事件，这也在一定程度上降低了银行对互助担保的信心。由政府主导的信用担保往往因地方财力不济和经济基础不稳固而无法大面积的推广运用。

总之，受制于信息不对称及其由此衍生出来的抵押担保不足的局限，使得信贷供给始终无法满足实际需求，银行只能靠非价格的配给手段出清市场，这对银行、对企业、乃至对整个金融资源配置都一个不小的效率损失。

三、寿光市“政银企”融资合作新模式

寿光市位于山东半岛中北部，是著名的“中国蔬菜之乡”。2008年，全市完成地区生产总值400.6亿元，财政总收入40.5亿元，其中地方财政收入21亿元，全市规模以上工业企业达到502家，实现主营业务收入781亿元、利税74.7亿元，晨鸣、巨能、联盟、鲁丽、墨龙等一批大型骨干企业迅速崛起。

尽管如此，寿光市的多数中小企业仍然受到抵押难、担保难问题的困扰，这对当地特色农业优势和新型工业基础来说，是个很大的效率损失。此问题引起了各级组织及其领导和社会各界的广泛关注。2007年9月，农业银行在调研基础上，经与地方政府协商，决定在寿光开展财政出面组织成立担保公司试点，探索“银政企”融资合作新模式。其主要做法是：

（一）建立运行体系

山东省农行确定在寿光开展试点以后，立即成立了由分管市领导任组长，市民营企业局、金融办、财政局、农行寿光市支行主要负责人为成员的试点工作领导小组，负责试点工作的指导、协调和督办，做好农行总行批复的《中小企业金融服务方案》的衔接和落实；市财政对新设立的信域担保公司给予一定的政策扶持，负责筛选符合国家产业政策、经营状况良好、诚实守信的成长型中小企业组建“寿光市中小企业协会”，为农行筛选贷款企业和会员单位之间联保提供基础平台。

（二）制定扶持政策

市金融办、民营企业局、农行寿光市支行共同成立“中小企业协会筹备组”。经审查认定，筛选100家企业加入中小企业协会，纳入试点范围。由市财政局提出并报市政府批准，专门出台政策对寿光市信域担保公司在担保过程中发生的代偿损失由市财政给予全额补偿；免交各项地方性收费；担保公司为小企业免费担保，企业按贷款额的10%向担保公司缴纳风险保证金，贷款还清后退还企业，保证金利息收入用于担保公司费用支出；市财政根据担保公司全年担保余额给予适当奖励，专项用于担保业务经费的支出。

在金融方面，农业银行对小企业贷款出台了一系列优惠措施：一是实行贷款计划优先和利率优惠。为简化信贷计划配置程序，农行寿光市支行申请省农行直接配置中小企业专项信贷计划，实施小企业贷款计划放开政策，并将贷款利率由平均上浮50％降到了20%。二是分类指导，改进评级授信体系。根据实际情况，农业银行对现行评级授信体系中部分指标限制进行了适度放宽；对经实地考察，财务制度虽不够健全但资信状况好、偿债能力强的成长型企业，以及生产经营正常、贷款金额1000万元以内和只办理低风险信贷业务的企业，只要能够提供足额的房地产作抵押，免去评级授信程序，直接办理简式快速贷款。三是统筹兼顾，拓宽担保渠道。根据企业的不同情况，因企制宜，分别推出了“以大带小”、“四户联保”、应收账款质押、担保公司担保等担保模式。四是扩大审批权限。经省、市分行批准，将小企业信用等级评定、授信及其授信项下信贷业务审批权限下放至寿光市支行。五是提高贷款额度。将免评级、授信的房地产抵押贷款单笔融资额由200万元提高到800万元，担保贷款单笔融资额由500万元提高到1000万元，基本适应了小企业客户的实际需求。

（三）配套信贷服务

在实施信贷投放之前，农业银行进行了一系列准备工作：一是组织召开100家中小企业座谈会，介绍试点方案。在自愿的基础上，为企业开立结算账户，开展企业的评级授信工作。二是设立了中小企业信贷审查审批中心和中小企业业务部，建立了信贷审批“绿色通道”。三是对中小企业信贷工作人员进行业务培训。同时，经农行山东省分行考察认证，对寿光市信域担保公司一次性核定担保额度7亿元，专门用于中小企业贷款担保。到2008年6月末，信域担保公司已为19家中小企业提供了担保，担保总额3950万元。

据统计，2008年末，农行寿光市支行中小企业贷款余额达31.8亿元，较年初增加7.8亿元，农行对寿光市中小企业的新增贷款占整个潍坊市的60%以上。农行发放贷款额占小企业贷款需求总额的87%，比上年同期增长220%。据统计，在金融危机的大背景下，2008年贷款支持的寿光市中小企业实缴税金70862万元，实现利润总额10.36亿元，进出口额11304万美元，增加就业岗位4650个。今年一季度，农行寿光支行中小企业贷款余额39.1亿元，较年初增加7.3亿元，有贷款支持的中小企业实缴税金10478万元，实现利润总额20236万元，进出口3068万美元。

四、寿光市“政银企”多边信贷交易契约的剖析

寿光市以财政兜底为背景的政府担保的介入，使得原来银行与中小企业的信贷交易关系转换成政府对企业、银行对企业、政府对银行的多边信贷交易契约。在这个多边的信贷交易契约下，担保的可靠性、信贷交易的约束条件和交易效率等都在悄然发生着变化。

（一）政府担保的可靠性

相对于尴尬的商业担保和不稳定的互助担保，银行更有理由相信寿光市以财政兜底的政府担保的可靠性。原因是，寿光是国内农业产业化程度、土地利用率和经济积累最高的县域之一，是未来我国新农村建设的范例。2008年，全市完成地区生产总值400.6亿元，财政总收入40.5亿元，其中地方财政收入21亿元。如此坚实的经济基础和雄厚的财政实力，完全有能力代为偿还银行可能的贷款损失。政府的强力担保为银行贷款加上了保险，排除了信息不对称问题的困扰，确保了银行信贷的零风险。这也是为什么，农业银行会全力以赴作出积极响应的主要原因。

（二）多边信贷契约降低了信息不对称程度

过去银行对企业信贷交易的最大障碍在于信息不对称。在寿光市多边信贷交易模式下，信贷契约被分解成银行对企业、对担保公司，政府对担保公司、对企业，企业对银行、对政府及担保公司等多个交互作用的交易关系，信贷契约是多边的和有约束的。在这个多边的信贷契约中，政府对企业虽然没有白纸黑字，虽然也存在信息不对称，但它是一种有极强约束力的“潜在契约”。原因是，一则政府对其有足够的控制能力（刘吉运、曹黔然，2009），确保通过各种手段促使企业诚实履约，而避免出现道德风险。二则通过市民营企业局、金融办、财政局和农业银行组建的“中小企业协会筹备组”层层筛选、把关，确保了那些符合国家产业政策、经营状况良好、诚实守信的成长型中小企业的入围，也在很大程度上降低了信贷风险的可能性。

（三）多边信贷契约全方位降低了交易成本

信息不对称既是银企信贷交易的主要障碍，也是银行提高利率、严格抵押担保、人为压缩贷款期限的基本理由，虽然银行并没有从中得到更多的收益，但却增加了信贷资产的安全度。在寿光市“政银企”融资模式下，由于有了政府对企业的强力约束和控制，在银行总体收益不下降的情况下，信息不对称不再成为双方交易的障碍，过去银行所发明的种种金融安全保障技术就没有存在的必要。比如，寿光市农业银行既实行了贷款计划优先，简化信贷计划配置程序，申请省农行直接配置中小企业专项信贷计划，又实行了贷款利率优惠，平均下浮20%；还对经农业银行评级授信体系的企业放宽了贷款额度，对能够提供足额房地产作抵押的企业免去评级授信程序；扩大寿光市农业银行的审批权限，认可并发展了多种形式的信用担保，等等。所有这一切，都在较大程度上降低了信贷交易的成本，改进了总体交易效率。

（四）多重的风险过滤机制

与过去单一的银行信贷审查机制不同，寿光市“政银企”融资模式是一个多重的风险过滤系统。既有银行信贷前后的调查、审查和跟踪检查，又有中小企业协会和担保公司事先的挑选、把关，两者作为准政府机构在其中扮演了重要角色。寿光市中小企业要想通过担保方式获取贷款，必须成为企业协会会员，在履行会员权利与义务的过程中加强了对会员企业的约束机制。对包括企业法人人品在内的一系列的经营风险评估由协会来承担，这就比过去单纯由金融机构评估企业经营风险提供了更为有效的过滤机制。地方财政对担保机构的补充机制和奖励机制，既解决了担保机构的日常经费和职工福利问题，又为担保机构的可持续经营与发展奠定了物质基础。

政府通过出资成立担保公司等方式介入中小企业的信贷市场，表面上看政府付出了成本，但通过这种扶持与激励机制，消除了金融部门因信息不对称造成的后顾之忧，银行等金融机构不仅加倍增加了对中小企业的信贷投放，而且重新调整风险定价模式，加大了贷款利率的下浮力度，满足了企业的融资需求，降低了企业融资成本。在地方政府推动下，银行等金融机构通过制度创新、组织结构与业务调整，夯实并优化了企业长远健康发展的金融支持环境，促使企业以接受政府的约束来换取稀缺融资上的激励，实现了帕累托改进：企业发展壮大，政府税源充足，地方经济腾飞，居民收益充盈。有限的付出，盘活了全市经济，一举多得，多方共赢。

五、初步结论

在寿光“政银企”融资新模式成功的背后，是强有力的经济基础和发展潜力。首先，寿光市具有一批成长性强、市场前景较好的中小企业“集群”，这为“银政企”合作提供了广阔的空间。如果没有企业集群的发展基础，银行难以选择优质的信贷投放对象，“银政企”合作也就失去了根基。其次，寿光市政府高度重视并积极鼓励，为“银政企”合作提供了重要保障。政府与银行参与中小企业协会的组建，保证了入会企业的基本素质和质量，强化了金融机构贷款方向的过滤机制；政府直接出资成立政策性担保机构，并出台优惠政策，引导鼓励担保机构为中小企业提供担保服务，搭建了“银政企”合作的良好平台，有效防范了银行贷款风险。第三，银行信贷制度和产品的创新，是破解贷款难题的关键。正是由于农行对寿光市支行下放审批权限、实行利率优惠、提高贷款额度等制度调整与特殊优惠政策，推出了改进授信评级体系、完善信贷服务流程等服务创新手段，才使得“银企”合作取得了良好的成效。尽管如此，寿光“政银企”融资模式仍在进一步改进优化的可能，比如，考虑由财政对担保机构代偿损失进行适当补助或奖励，而不应由财政全额承担。在没有发生代偿损失的情况下，银行应让利于担

保机构，从而建立起银行、担保机构与政府风险共担、利益共享的机制。

参考文献：

[1]彭江波.以互助联保为基础重构中小企业信用担保体系[J].金融研究，2008，(5).

[2]晏露蓉等.创建合理高效的中小企业融资担保体系研究[J].金融研究，2007(10).

[3]刘吉运，曹黔然. 信贷断点与政府守夜：陵县企业还贷周转金案例[J].金融发展研究，2009，(4).