成都:“城乡一体化是一件件事做出来的”

在成都，“城乡一体化”从6年前开始就是关键词。这使成都的城市和乡村从制度设计到思想观念、从公共服务水平到收入水平差距，都发生了深刻变化。

“成都的统筹城乡一体化是一件件事做出来的”。2009年3月，参加两会的成都市长葛红林在接受《中国改革》独家采访时介绍说。

“三个集中”的推动力

作为人口过千万的大都市，成都人多地少，农民占2/3，人均耕地不足一亩，城乡二元结构矛盾十分突出。

新的变化始于双流县的一个探索性实践：在这个农业大县里，曾有一户农民的4亩田被分为24块。为解决土地集中经营及附带产生的问题，双流在2003年初开创性地提出了“三个集中”的概念，即“工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中”。当年双流县农民人均纯收入即跃居四川省第1名，城市化率提高了6个百分点。

在总结“双流经验”基础上，成都市开始在全市广泛推广“三个集中”，各区县还对此进行了丰富和延伸。出现了以土地经营权入股的邛崃市场营模式，以自然优势为依托的都江堰虹口生态产业模式，以花卉和新型农业观光旅游产业为特色的锦江区模式等。

公共服务向农村延伸

“农村改革的关键在于人要出来、钱要进去。农村也有减员增效的问题。”葛红林在接受《中国改革》采访时表示。如果说“三个集中”解决的是“人要出来”的问题，那么“钱要进去”是为了“让农民与市民一样平等地享受到公共服务”。有学者认为这是统筹城乡发展的关键因素。

2004年起，成都市公共管理和公共服务开始向农村覆盖。然而此时的二元结构却无处不在，有人形容几乎就像在瓷器店里跳舞。

必须首先进行管理体制改革。于是，按照“成熟一个、推进一个”的原则，成都实施了涉及30个部门的改革。

“就学”、“就业”、“就医”这三个重大的民生问题直接体现着城乡公平，葛红林这位不喜欢多说，而愿意多做，并且要求目标明确的市长表示，成都为此“下足了功夫”。

曾经的崇州市怀远镇农民，如今在藤编一条街，当上了藤艺高手；曾经的武侯区永丰乡农民，而今在世界500强的宜必思酒店，成了“朝九晚五”的上班族……

在就学上，成都实行的是“城乡教育均衡发展政策”。武侯区早在2003年将18所农村中小学全部收归区教育局“直管”，其中条件较差的12所与城区里的学校结成“城乡教育共同体”，“两个法人单位，一个法定代表人”。所以，定期有城里来的老师给孩子们上课。

标准化修建的乡镇卫生院和卫生站，村民大病不出镇、小病不出村，要办理事务或手续，村干部上门收集实施代办；村民享受社保和医保……

当然，“钱”是一切的前提。从2009年开始，成都市将以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设投资，主要用于农村公共事业和公共设施建设，直至城乡公共服务基本达到均等化。

农村产权改革是根本

试验区建设核心是“三农”问题，成都市去年初出台“一号文件”，率先在全国开展农村产权制度改革试点。

这份名为《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》的文件，将改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点等方面。

震后重建的联建政策也因此出台：联建方可以获得房屋产权证和集体建设用地使用证。转让则按国有土地使用年限来处置。这一政策获得社会资本的极大兴趣。

“现有的土地制度把集体建设用地和宅基地在概念上已经区分开。为了解决灾区重建资金的问题，农户将宅基地自愿交给集体经济组织，变为集体建设用地，实现与集体经济组织以外的人或企业联建。将农村资源资本化，这应该是农村产权产制度改革的方向，也是实现农民财产性收入的必要途径。”该政策的研究者和倡导者认为。

对成都现行改革试点中法律完善和规避风险问题，成都市一位官员表示：“农村产权制度改革要与工业化和城镇化联动推进。现在很多改革一旦深入，就要与现行法律、金融政策发生冲突，试验区注定还要走很长的路。”

希望未来给农民更大的空间

在去年全国政协召开的最后一场专题协商会上，葛红林提出了四点“希望给予的政策支持”：

一是支持成都深化农村产权制度改革，建立健全产权出让、转让、出租、抵押、担保以及继承、赠予等制度和机制，试验农村集体资产股权化、承包经营权长期固定不变等；

二是支持成都新型农村养老保险纳入国家试点城市，探索建立城乡一体化社保体系；

三是试验区建设必须依靠经济发展和财力增长，请求国家支持成都高新技术开发区、成都经济技术开发区扩区，参照执行上海浦东新区、天津滨海新区有关改革开放政策；请求国家将西部大开发鼓励类产业企业所得税15％税率等优惠政策延长执行至2020年；

四是请求国家赋予成都在统筹城乡有关法规规章方面的省级立法权限，支持成都市根据统筹城乡发展和加快试验区建设需要，制定地方性法规规章，为改革提供强有力的法制保障。

同时，成都还希望未来的城乡统筹给农民自己更大的空间。

成都市长助理周鸿德曾经举过一个值得玩味的例子：“比如曾困扰我们的如何解决确权中的财产或使用权公平分配问题，我们认为很复杂，花了大量的时间也没有定论。当我们开座谈会时把问题和政策交给群众，群众一参与，问题反而迎刃而解。”

“不要低估中国农民的智慧。”成都市社科院经济研究所所长陈家泽说，“农村改革尤其是资产对农民的‘还权赋能’，农民成为市场决策的主体，必然带来乡村治理的深刻变化”。目前成都正在各区(市)县进行基层治理机制的探索。