政府投资公共项目社会效益审计评价

一、公共项目社会效益评价的特点与内容体系

（一）政府投资公共项目社会效益评价的特点 政府投资公共项目包括社会事业项目、交通基础设施项目、农林水利项目、老少边贫地区项目等，其社会效益评价具有如下特点 ：（1）宏观性。政府投资公共项目主要追求社会效益最大化，以实现社会发展为目标，而社会发展目标是根据国家宏观经济与社会发展需要而制定，所以社会效益评价要从宏观层面来考察项目给社会带来的贡献和影响。（2）长远性。多数社会发展目标所体现的社会效益与影响具有相当的长远性，例如项目对居民文化生活、人口素质的影响等，公共项目社会效益评价也应当具有长远性。（3）多目标与多层次性。政府投资公共项目的社会效益评价要涉及社会生活多个领域的发展目标，分析多种社会效益与影响；而且，效益分析要从国家、地区、社区等不同层次的发展目标展开，做到宏观分析与微观分析相结合，分析时要采用多目标综合评价法评价其整体社会效益。（4）定量分析难度大。不同于经济效益，政府投资项目的社会效益主要表现在其间接效益和外部效益上，如项目对当地社会稳定的影响、对提升人的素质的影响、对提高人们幸福程度的影响等，多是难以定量的无形效益，评价时通常只能做定性分析。

（二）政府投资公共项目社会效益评价的内容 从效益审计的实践看，能够找到相适应的评价指标是能否实现效益审计目标的一个重要条件，而构建社会效益审计评价指标体系的前提和基础是要明确公共项目社会效益评价应涵盖的内容。

公共财政体制下，服务型政府的建设要以满足社会公众需求、促进经济社会发展为目标，这些目标要靠政府实施公共政策来实现。而政府投资建设公共项目是公共政策的重要内容，所以公共项目社会效益评价就是要评估项目的建设与运行是否提高了社会公众的满意度，对社会经济发展目标的贡献大小。尽管社会经济发展目标是动态变化的，但在一定时期内保持相对稳定，我国十二五规划中订立的社会发展目标就包括经济平稳较快发展、结构调整取得重大进展、科技教育水平明显提升、资源节约环境保护成效显著、人民生活持续改善、社会建设明显加强等。这些内容从宏观上体现了政府工作和努力的方向，是政府投资建设公共项目的重点，也是政府投资项目效益评价应体现的内容。政府投资项目社会效益评价就是要评估政府投资建设的公共项目是否实现了这些目标及实现程度。进一步，从社会学角度讲，政府投资公共项目要实现的这些社会效益目标可进一步划分为社会政治效益、社会经济效益、社会环境效益和社会可持续发展效益四方面内容。

二、公共项目社会效益审计评价指标体系构建

（一）社会政治效益评价指标 社会政治效益评价所涉及的主要是定性指标，包括公共项目社会公众满意度；项目建设运行对当地政府在决策水平、管理能力、工作效率以及政府官员廉政建设等方面带来的影响；项目建设对所在地基础设施和公共服务的影响；项目建设运行的成功经验与模式推广产生的示范效应等。其中，公众满意度是政府投资项目社会政治效益评价的核心指标。评价时可以采用问卷调查等方法收集数据。社会政治效益评价可采用如下定量指标：

（1）行政机关工作效率提高率。建设服务型政府，应当提高工作效率，更好为社会公众服务。行政机关工作效率提高率=[（评价年度行政机关办理某项工作平均时间-对比年行政机关办理同样工作平均时间）÷对比年行政机关办理同样工作平均时间]×100%。

（2）公共设施增长率。体现公共项目提供社会服务功能的量化水平，能体现改善民生的实际效果。具体计算的指标包括人均拥有绿地增长率、城市公共交通增长率、人均社区服务设施拥有量增长率等。

（3）公益性事业支出占财政总支出的比重。公益性事业支出占财政支出的比重越大，说明政府越重视公益事业，产生更好的社会效益。

（二）社会经济效益评价指标 社会经济效益用来评价公共项目对所在地区域经济发展产生的影响，具体指公共项目建设与运行对所在地国民经济或地区经济发展产生的效益，对居民就业和收入的影响，对所在地居民出行时间的影响，对所在地社会全员劳动生产率的影响，对能源消耗水平的改进等。公共项目社会经济效益评价指标包括：

（1）对国民经济或地区经济影响。各类政府投资项目都能直接或间接地促进经济发展，实践中可用投资项目对GDP增长的贡献率来衡量。也可以采用定性指标评价，如对铁路项目的社会效益审计评价时，可以调查项目建设是否使沿线工业、农业、服务业得到拓展、沿线产业结构调整和外向型经济是否得到发展等。

（2）就业效益。我国就业问题比较突出，实现社会充分就业是我国社会经济发展致力于实现的重要目标之一，评价政府投资建设项目的就业效益对存在大量过剩劳动力的我国尤其具有重要意义。一般用项目单位投资带来的新增就业人数来评价就业效益：

单位投资就业效果=新增总就业人数÷项目总投资（人/万元）

其中，总就业效果可分为直接投资所产生的直接就业效果和与该项目直接相关的其他项目的投资产生的间接就业效果。

直接就业效果=新增直接就业人数÷项目直接投资（人/万元）

间接就业效果=新增间接就业人数÷相关部门的附加投资（人/万元）

（3）收入分配效益。政府投资建设项目实质是国民经济再分配的一种手段，项目的收益在国家、地方、单位、个人间分配是否合理，可以通过收入分配效益指标检验。可以通过计算国家收入分配比重、地方收入分配比重、单位收入分配比重等指标来评价。

（4）人均收入增长率贡献度。政府投资公共项目如果能对区域内人均收入起到一定增长作用，可以更好地体现公平原则，提升社会公众满意度。人均收入增长率贡献度=[（评价年度的人均收入增长率-无公共项目时的人均收入增长率）÷无公共项目时的人均收入增长率]×100%

（5）劳动生产率贡献度。用来评价公共项目的建设与运行对全社会范围内劳动生产率的影响：劳动生产率贡献度=[（评价年度的劳动生产率-无公共项目时的劳动生产率）÷无公共项目时的劳动生产率]×100%

（三）社会环境效益评价指标 社会环境效益用来评价公共项目对和谐社会环境构建发挥的作用，包括项目对所在地居民生产质量和生活水平的影响，对所在地贫困人口、社会性别、受损群体的影响，对所在地文教卫环境的影响。对于处于民族聚集区的公共项目，还必须考虑项目对所在地少数民族的影响，项目建设与运行是否增加了民族团结与互信，是否促进了当地形成安全、稳定的社会环境等。

社会环境效益评价主要采用定性评价指标，包括项目对直接利益受损群体（如项目拆迁户）的影响；项目对贫困人口的影响；项目对地区内妇女地位的影响；对社会良好风气形成的影响；对所在地风俗习惯、的影响；对所在地少数民族的影响；对所在地安全与稳定的贡献。

可以采用的定量指标。计算恩格尔系数变化率、基尼系数变化率、通货膨胀变化率来评价公共项目对所在地居民生活水平和质量的影响；计算公共项目建设前后贫困人口数量的变化来评价项目对所在地贫困人口脱贫的贡献；计算公共项目建设前后对文体、教育、卫生、医疗机构数量的变化来评价项目对文体教育卫生事业的影响；项目所在地受教育程度变化率。

项目所在地受教育程度变化率=[（评价年度所在地从业人员平均受教育程度-无项目时所在地从业人员平均受教育程度）÷无项目时所在地从业人员平均受教育程度]×100%

某地平均受教育程度=从业人员中大专及以上学历人数÷从业人员总数

（四）社会可持续发展效益评价指标 可持续发展效益，是基于可持续发展理念来评价公共项目对经济社会持续发展产生的效益，主要包括公共项目自身的可持续发展和公共项目对所在地社会可持续发展的影响两部分。前者主要评价公共项目自身的各类目标的实现程度；后者用来评价公共项目对所在地生态环境、自然资源、技术进步、创新能力的影响。

社会可持续发展效益评价采用的定性指标：项目建设是否与社会互相适应；项目建设是否与国家、地区政策方针相符合；项目建设对生态环境的影响；项目建设与区域内原有景观是否谐调；项目对所在地水、能源、土地等资源的影响；项目建设对所在地生物群体的影响；项目建设对所在地技术进步的影响。

采用的定量指标包括主要污染物排放量变化率、项目对所在地受教育程度变化率的贡献、创新能力贡献、研究与试验经费支出占GDP的比重。

主要污染物排放量变化率= [（评价年度污染物排放量-无项目年度污染物排放量）÷无项目年度污染物排放量] ×100%

三、实施公共项目社会效益审计评价应解决的问题

（一）创新公共项目社会效益审计评价方法 目前审计机关对公共项目效益审计主要关注经济效益，因此效益评价采用定量分析方法。而公共项目社会效益评价具有多目标与多层次性、定量难度大等特点，必须创新使用新的评价方法。所使用的评价方法，不但要能处理兼有定性因素与定量因素的系统问题，而且能处理多目标、多层次复杂问题，考虑所有因素而作出综合评价。可以借鉴国外效益评价的经验，采用层次分析法与模糊综合评价法相结合的评价方法。首先以公众满意度为一级指标构建公共项目社会效益三级评价指标体系，采用层次分析法，结合专家评分与咨询，构建两两重要性判断矩阵，然后将其对应的特征向量经过归一化处理，再进行一致性检验，求得各个指标的权重。而后求解评价结果矩阵，进行模糊综合评价，计算综合得分，与量化评价标准进行比较，得出项目社会效益评价结论。采用此种评价方法把定量分析与定性描述紧密结合，有效处理了现象的模糊性，综合考虑了各个因素对总体目标的影响。

（二）扩大政府投资公共项目社会效益审计评价的公众参与度 效益审计评价的主体是政府审计机关，而对于政府投资公共项目的社会效益审计评价，必须扩大社会公众参与评价的力度。政府投资项目追求的主要目标是社会公共利益和整体福利的提升，最终是为社会公众服务，公众作为受益人，理应成为社会效益评价的主体。同时，政府投资建设的公共产品具有非排他性和非竞争性，资金主要来源是财政支出，社会公众又是公共项目的主人，公众对项目作出效益评价是逻辑使然。公众满意度是政府投资公共项目是否成功的重要标志。而长期以来，政府投资项目存在重立项、轻评价或把评价作为“走过程”问题，没有把社会公众是否满意摆在应有的位置，最终导致很多“形象工程”、“政绩工程”，甚至工程项目成了滋生腐败的温床。以公众满意作为公共项目社会效益评价导向，提升公众参与效益评价的力度，以民主制衡公权，对政府投资政策的合法性是一种有效的检验，是健全问责机制的重要内容。对于优化公共资源配置，完善政府绩效管理体系，实现经济社会和谐可持续发展具有重要现实意义。

（三）紧密联系政府投资项目跟踪审计，建立项目周期全过程社会效益审计评价模式 公共财政体制下，政府投资建设项目越来越多，对政府投资项目实施全过程跟踪审计具有明显优势，也是现代经济社会发展的必然要求。政府投资项目跟踪审计应摈弃只进行经济效益评价的局限性，全方位关注公共项目的质量与效益，构建对公共项目全过程、以效益为导向的动态评价模式。站在科学发展观和社会资源优化配置的高度评价项目效益，实现从传统的事后审计评价前移，对公共项目从立项评估到设计、建设、验收、运行等整个过程中进行实时评价和动态调整，及时发现存在的问题并予以纠正，逐步形成对公共项目全过程全方位的效益审计评价系统。

[本文系河南省软科学研究计划项目《公共项目绩效审计评价研究》（编号：132400410221）阶段性研究成果]

参考文献：

[1]马国贤：《中国公共支出与预算政策》，上海财经大学出版社2002年版。

[2]朱衍强、郑方辉：《公共项目绩效评价》，中国经济出版社2009年版。