对我国失地农民社会保障现状的分析

中图分类号：F840 文献标识：A文章编号：1009-4202(2012)03-000-02

摘要随着我国经济的发展，城市化进程的不断加快，大量农民的土地被征用以满足城市建设的需要，失地农民产生了。因为种种历史原因，失地农民没有很高的文化水平，在失去土地以后很难再就业。建立失地农民社会保障制度，保障农民在失去土地以后，不影响其正常生活，是促进经济发展和维持社会稳定的重要因素。本文根据我国国情，提出建立失地农民社会保障制度的对策。

关键词失地农民社会保障

一、失地农民现实状况分析

上世纪50年代，我国实行的城乡二元化政策致使大量人口滞留在了生产力极低的传统农村地区。改革开放以后，家庭联产承包责任制的实施，使农民有了土地的使用权，土地的收益几乎成了农民最直接最根本的收入来源。随着经济发展速度的不断加快，特别是自上世纪90年代以来，越来越多的土地因为用于搞开发建设而被征用。为了满足城市空间不断扩大的需要，大量农用土地转为非农用地，大量的农民成为失地农民。

据统计，全国每年至少有300万农民成为失地农民。现在累计的失地农民可能已达4000万5000万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20％。尽管有些地区经济发展很快，农民失地后得到的补偿也比较高，但有关调查显示，46％的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，并由此引发许多社会矛盾。从2001年到2010年，全国还需要占用耕地1 850万亩，其中90%以上的集体土地需要征用。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用1亩耕地大约造成1.4个农民失去土地进行测算，非农建设占用耕地1 850万亩，将有近2 600多万被征地农民需要陆续安置，年均需要安置失地农民260万人左右。

（一）农民在失去土地以后就业形势严峻

土地是农民安身立命、工作、生活的重要场所，农民失去了土地，导致大量农民转化为城市贫民。长期从事的简单农业劳动又使得他们缺乏一技之长，进行再培训和再教育的难度很大，成本相对较高。因为农村生活封闭、分散，农民自身交往与视野的局限性，致使失地农民的社会关系网络相对较简单。因此，失地农民在向非农就业转移过程中，除少部分人能利用发展的机遇寻求到新的就业机会，其余的大部分失地农民在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势，很难再找到新的就业机会。而即使进行了再就业，就业选择范围也相对较窄，只能选择文化水平相对较低的体力工作，而这些工作大多数收入较低，很不稳定，很难寻求到一份稳定，收入较高的工作。

（二）现行经济补偿办法单一

我国大部分地区现行的是一种纯粹的经济补偿办法，也就是国家按照被征收的土地的原有用途给予直接的经济补偿。例如，土地补偿费作为农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费作为补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。但是现行的经济补偿机制是低水平不全面的。大量调查证明这种经济补偿不能维持被安置者以前的收入和生活水平。十几年前，国家确定的土地补偿费、安置补偿费、地上附属物及青苗补偿费标准至今没有改变，强制性征占现象也屡见不鲜。政府用低价征来的土地，可以以高出征用价格十倍甚至几十倍的价格出售给开发商，有一些政府单纯为了追求政绩，吸引外资，甚至零租金出让。由于农民得到的补偿有限，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。因此全国在有近亿亩的耕地被征用的时候，也就意味着“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”多达几千万人。而缺少完善的社会保障制度，如何在他们失去劳动力之后维持生活，成为一个很大的问题。

二、建立失地农民社会保障的原则

（一）结合我国国情建立低水平的社会保障制度原则

自改革开放以来，我国的经济有了飞跃性的发展，生产力水平也有了很大的提高，但要想建立水平较高的社会保障制度，仍然存在一定的难度。因此以当前的水平来看，只能为人数众多的失地农民建立能够维持最低生活保障的社会保障制度。又由于我国社会保障的财政状况不容乐观，仅城市养老保险一项就已经出现严重的收不抵支，加上隐性债务等问题，使得国家财政负担极重。同时，因为社会保障本身就具有刚性，所以保障水平只可提高不能降低，致使建立之初应建立低水平的社会保障，以满足人们基本生活的需要。因此要建立低水平的社会保障制度，而低水平则是为了为失地农民提供基本的养老医疗等方面的保障。

（二）保障失地农民的基本生活需要原则

社会保障的首要目标和基本目的是保障农民的基本生活。失地农民在失去其基本生产资料之后，生活上必定会受到影响，因此为保障他们的生活而建立社会保障制度，对于社会保障水平的设计，必须结合我国国情，不可以太高。但是一定要保证能够维持失地农民的基本生活，如果连基本生活都无法维持，那也就失去了社会保障的意义。而建立保障高生活水平的社会保障体系在当下现实国情情况下是不可能实现的。更值得一提的是，建立维持基本生活的社会保障制度，同时也是保护失地农民生存权利的需要。同时建立保障失地农民基本生活的社会保障制度，也有利于促进社会稳定和经济的发展。

（三）效率与公平兼顾原则

谈到社会保障问题，那么就一定要考虑到效率和公平的问题，建立失地农民的社会保障，就更应该注意到该问题的严重性。所谓的公平就是每一个符合条件的失地农民，都应该享受到社会保障，在他们失去土地以后，通过社会保障制度，保证他们的基本生活不受到影响，在交纳一定数量的资金之后，能享受养老医疗等社会保障的待遇。而效率就是既要保障失地农民的基本生活水平，又要保证他们的积极性，而基本生活水平，要根据我国实际国情和不同省份地区限定。因此，必须根据实际的情况，建立科学完善的社会保障体系，既可以保证失地农民在失去土地以后，生活水平不受影响，又为他们及早适应城市生活提供帮助，在公平和效率方面得以兼顾。

三、建立失地农民社会保障的对策

（一）完善失地农民征地补偿机制

我国是农业大国，现在我国农村人口已经达到九亿多，而且数量还在不断的增加，但是耕地的面积在不断地减少，现在中国农村户均只有0.41公顷（6.15亩）的地。因为我国的人口分布不均衡，有的地区人均耕地面积甚至不足0.5亩，远远低于联合国指定的0.8亩的警戒线。人地关系的紧张致使土地承担的社会保障功能大于其生产功能。然而在《土地管理法》中规定的土地补偿标准明显偏低，且不包括社会保障，致使失地农民抵御生活风险的能力不强，使得部分农民不敢轻易动用土地的补偿款。因此低标准补偿导致失地农民“自我增值”的培训基金不充裕。

（二）在补偿政策方面，允许农民以土地换取保障资金

除单纯的经济补偿办法之外，可以采用多种形式对失地农民进行补偿，多层次对失地农民实行保障。第一，土地在被征用以后，变为租用土地或租赁土地。在租地单位和农民达成一致的情况下，农民可以以租赁等方式得到土地的使用权。每一年定期向农民支付不低于当年当地土地经营收益的资金。这在保障农民有长期而稳定的经济收入的同时，也减轻了国家建设资金的压力。第二，在征地补偿中按照我国社会保障制度和政府的实际财力增加的社会保障的补偿项目。按照“低进低出”的原则，要求政府必须从征地的收入中，一次性为失地农民缴纳15年的社会养老统筹费。使失地农民可以根据自己的经济能力，补交个人账户部分，使失地农民拥有和城镇居民一样的社会保障，实现“取之于民，用之于民”。

（三）完善土地增值利益的分配机制

一般情况下，土地在被征用后带来的增值收益应归国家所有，因为社会经济的发展，会导致土地的升值，应该由社会共同占有这部分增值收益。但是，土地征用后的增值收益，大部分被中间商或地方政府占有，土地的所有者并没有得到，因此有必要完善土地增值利益的分配，使农民可以享有土地升值带来的利益。

（四）完善失地农民教育培训机制，多渠道促进失地农民的就业

首先，要帮助失地农民改变观念，不仅仅靠政府征地补偿的费用生活，要在鼓励他们自主创业的同时，给予他们创业的优惠政策。其次，政府部门要建立完善的就业培训体系。根据实际情况，按照失地农民的年龄阶段和文化层次，帮助他们有效地提高劳动技能，适应市场对劳动力的需求。第三，加强对失地农民的就业指导和就业援助，争取多渠道的安排就业，帮助他们在城乡就业市场无障碍的流动。第四，发展本地第三产业和劳动密集型产业。为失地农民创造更多的就业机会，建立完善的农民失业保险机制。

失地农民是我国城市化和工业化发展过程中的产物，结合我国国情建立完善合理的失地农民社会保障体系，可以保障其在失去土地以后，维持正常的生活水平。促进失地农民再就业，规范补偿措施，加强失地农民保障立法，则可以在很大程度上维持，促进小康社会的和谐发展。

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