高中名校办民校政策分析

优质教育资源短缺与教育供给不足的矛盾一直制约着我国教育的发展。从上个世纪９０年代起，我国政府就从多方面寻求解决这一矛盾的途径与方法，名校办民校政策为解决这一矛盾应运而生。但是这一政策从其出台伊始，就引起了社会各界对它的广泛争议，因此有必要对这一政策进行系统的分析。

一、名校办民校政策出台的背景及内容

名校办民校政策是优质教育供给难以满足群众需求的结果。许多传统名校，都是国家在特定历史时期所实施的“重点校”政策的产物。在市场经济条件下，这些名校成为社会选择的首要目标。但是，名校的数量和名校所能招收学生的数量都是有限的。这样，名校的有限性和需求无限性之间的矛盾就成为一个严峻的社会问题，由此也引发了严重的择校问题。在名校供给不足的情况下，是“抑制需求”还是“扩大供给”成为政策议题讨论的焦点。名校办民校就是在这样的大背景下产生的。公办学校在长期办学的过程中积累的优良品牌、管理经验和优秀师资等教育资源，与民间充足的资本结合，被看作解决优质教育资源需求与供给不足矛盾的良方。“名校办民校”政策最早见于领导者的讲话之中，其法律依据被认为是《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四条中的第一句话：“国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。”有人认为公办名校也是国家机构以外的社会组织，所以可以举办民办学校。又由于举办义务教育被视为政府的责任，所以，在高中阶段实行名校办民校政策在实践中被更多的学校作了选择。因此，所谓名校办民校，在实际中，就是已经在实践中形成的事实上的公办名校，利用其在多年办学中所积累的有形和无形资产（如声誉、师资、管理、校名等）以及政府对民办学校的优惠政策创办分校，并使其依附或独立于公办学校的办学行为。

那么，“名校”能否成为办民校的主体呢？名校办民校如果合法，其“名校”必须符合《民办教育促进法》和《实施条例》关于举办民办学校的办学主体资格的规定。《实施条例》第六条规定：“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。”其中，“国家财政性经费是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”。在公办学校中，国家财政性教育经费是指公办学校从财政部门取得的各项教育事业经费，包括教育经费、中小学的教育费附加、高等学校的科研经费拨款、公费医疗经费、住房改革经费以及从主管部门和上级单位取得的各项费用。依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金主要包括学杂费收入，高等学校开展教学、科研及其辅活动的收入以及按国家规定向学生收取的费用等。除去上述收入，公办学校依法取得的经营性收入、附属的独立核算单位按照规定缴给学校的费用以及其他投资收益、捐赠收入、利息收入等属于非财政性经费。［１］

根据上述规定，公办学校作为具有法人资格的社会组织，符合《民办教育促进法》和《实施细则》规定的举办主体的条件，因此，公办学校是举办民办学校的合法主体。根据规定，只要公办学校不使用财政性经费即可举办民办学校。但现实情况是，我国基础教育阶段的经营性收入、捐赠收入以及附属单位缴纳的费用等非财政性经费占学校经费的比例很小，公办学校无力利用非财政性经费举办民办学校。因此，公办学校举办民办学校，即所谓的“校中校”、“一校两制”以及类似的“公校转制”，无论使用的“滚动式”发展模式的学杂费，还是利用增值的财政性经费的学校固有资金，都不符合《民办教育促进法》中关于公办学校举办民办学校的资格规定。特别是作为公共教育的委托――人的公办学校举办的“校中校”或“分校”，仍旧按原公办学校招生、颁发毕业证书，已严重违反了民办学校独立法人资格的界定。据此，本文认为公办学校举办或参与举办民办学校，主要利用其在办学过程中形成的无形资产，如学校品牌、师资、管理和教育教学经验等。这种办学形式类似于“民办公助”学校。

二、高中名校办民校政策的问题分析

分析高中名校办民校政策，首要问题是明确名校办民校的性质及状态，因为学校的性质决定了办学的政策和法律依据，是依法办学的前提。当前，我国的学校性质并不是很明确，在公办学校和非公办学校之间并不存在一个绝对明晰的标准能将两者区分开来，而是存在一个比较宽泛、模糊的“灰色地带”，在这种“灰色地带”中分布有大量各种各样的学校，可谓非官非民、亦公亦私，这就为明晰名校办民校的性质增加了困难。

１．高中名校办民校的性质不清

目前对于高中名校办民校属于民办教育的办学形式，已经得到普遍认同。但是关于名校办民校的性质，看法不一。有人认为，［2］名校办民校借用了传统公立名校的无形资产，所以学校所形成的全部资产属国家所有；也有人认为，［3］名校办民校是由社会组织或个人利用有形及无形资产举办的，应当属于举办者所有。还有人认为，［4］名校办民校的学校产权（包括收益权）应由公办学校和民办学校共同所有。总之，目前这种含糊不清的办学性质，必然随着学校办学规模的扩大和资产的积累，引起举办者、办学者、管理者之间财产所有权以及与之相关的经营权、使用权等财产权益纷争，影响名校办民校的办学秩序。因此，在办学初始阶段进行产权性质界定很有必要。

借鉴二级学院的研究，本文认为从名校办民校“联合办学”的投资情况分析，其产权性质和归属有以下三种情况：［5］（１）单一国有型。如果名校办民校是公办学校利用无形资产与国有企、事业单位联合投资设置的，无论这一种或几种投资主体的投资来源情况怎样，均应视为国有资产投资，国家是这种投资的唯一主体。也有人认为，在这些企事业单位中，除了国有资产外还存在非国有的所谓“自有资产”，用来投资举办名校办民校的是这部分“自有资产”。这种说法在法律、政策上是不能成立的。因为“中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体，国务院代表国家行使国有资产的所有权，国家对国有资产实行分级分工管理，国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移。”［1］所以，国有公办学校投资举办的民办学校，无论用来投资举办民办学校的资产经历了多少层次的分级分工管理，都不会改变国家是唯一产权所有者的身份，其产权性质为国有。（２）完全民办型。如果名校办民校的公有资产投入按合同协议由举办者（社会组织或公民个人）出价作了资产等价置换，同时也没有其他国有企、事业单位投资，这种情况下，名校办民校完全符合民办学校的定义，是完全的民办学校（或称私立学校），不含国有成分，不具有国有学校性质，其产权归属投资举办者，与国有无关。（３）混合型。如果名校和其他非国有资产拥有者（社会组织或公民个人），采取类似于企业股份制形式分别投资合作设立民校，则产权性质是混合的。在这种情况下，国有与非国有各投资方的产权和承担的风险，可以按投入资产的比例多少分享。需要特别指出的是，这种混合办学形式，到目前为止，既无法律、法规方面的规定，也无政策方面的依据，只能根据投资双方的契约来界定各投资方的责任和权益，亟待规范。

从上述分析可以看出，名校办民校并没有一个明确而统一的性质，这就为依法办学增加了困难。因为我国对不同性质和类型的学校采取了不同的管理政策，私立学校在倾斜政策的扶持下，经济效益颇为可观，而公立学校则拥有更多的国家优惠政策。因此，名校办民校不明晰的性质导致了其依法办学的缺位，既可以按照公办学校，也可以按照私立学校（狭义的民办学校）办学。长此以往，必将引起名校办民校的权益纠纷，以及造成对其他纯公办学校和民办学校的不公平竞争，进而影响整个社会的办学秩序。

２．高中名校办民校的产权不明

名校办民校是由公办学校利用无形资产和私人或社会组织的投资联合举办的。公办学校的无形资产的国家终极所有权性质决定名校办民校的产权行使要受到国家的监督，是一种受限的产权制度，或者说高中名校办民校的产权具有有限排他性。在我国教育法制法规建设还不完善的情况下，私人资产与国有资产联合举办的名校办民校还存在许多问题，主要表现在高中名校办民校的产权关系不清，产权主体的责任不明。

首先，无论从产权主体、产权结构的角度还是权责划分的角度来讲，高中民办民校的产权关系都比国有国营的纯公立学校和私有私营的纯私立学校的更为复杂。高中名校办民校产权最大的特色是学校财产包括原公办高中的国有无形教育资产和经营者筹资投入所形成的非国有资产，这些学校财产是作为一个整体被使用的。高中名校办民校自成立之日起就拥有学校的法人财产权，客观上要求学校独立支配学校的教育教学资源，并拥有收益权。但是高中名校办民校的多元投资主体――政府、政府委托的人公办高中、个人或社会组织，事实上都不愿意放弃对学校产权的占有和使用以及转让权、控制权。这样，就容易导致高中名校办民校的投资主体的权责关系不清，表现在利用公办学校的品牌优势和民办学校的高收费政策获得巨大的经济利益，各权利主体都来享用收益，而公共教育的责任、国有资产的流失却没有相应的主体来负责。

其次，高中名校办民校的国有资产很难保值和不流失。要保证高中名校办民校的国有无形资产的保值和增值，需要建立完善的原公办高中国有资产评估、监督制度，保证国有资产的保值、增值。但在现实中，很少原公办高中在开办民办学校前对国有资产的无形资产进行评估，也没有建立相应的制度保证国有资产不流失。这也由于学校无形的品牌价值的货币化核算，即价值评估比较困难，它需要投入大量人力、物力和资金，社会成本不容忽视。当产权的交易成本超过产权的收益成本，部分产权趋向于不界定。所以，事先未对国有资产进行登记评估，随着办学时间的增长，日后就无法从产权的角度区分国有资产与承办者投入形成的资产，从而导致高中名校办民校的国家与民间投资主体之间的权责界限不清的矛盾和纠纷，引起国有资产流失。甚至有部分承办者为了避免出现这方面问题，不愿对学校固定资产进行投资或挪用学校资产，从而影响学校的发展。

最后，产权主体之间权责不清还突出表现在政府与学校不明确的管理关系方面。政府作为名校办民校的产权主体之一，拥有学校无形财产的最终所有权，但这不意味着政府要像对待公立学校那样插手学校具体的经营与管理事务，而应从宏观上给予指导与监督，并确保国有资产不流失。然而现实中，政府依然不肯或是不习惯对戴着“国”字帽的名校办民校放权，导致政府与学校之间的管理关系混乱，学校的所有权、经营权与管理权不能真正实现分离。相反，名校办民校实行经费自筹、收取学费，很容易让人怀疑政府部门的改革就是为了推卸教育责任，从而引起公众不满，使名校办民校失去群众基础。

三、发展高中阶段教育的政策建议

１．规范高中名校办民校的办学行为

公办高中的无形资产是全民所有的，但是名校办民校却利用这部分有价资源为部分人服务，并且这部分资产的收益权也被投资者和公办学校所有，所以其国有资产的性质已经改变，造成国有资产的流失。因此，高中名校办民校不能简单依据《民办教育促进法》办学，否则只能造成教育不公平以及国有资产的浪费。笔者认为，规范名校办民校的办学方向，是名校办民校依法办学的前提。高中名校办民校作为试验性的过渡状态，不易长期大量存在，甚至固定化，而应统筹规划，尽早纳入法规化轨道。可选择的方案大体有两种：１．在改善政府对学校的宏观管理，真正扩大公办学校办学自，规范学校内部管理体制和收费制度后，将一部分名校办民校重新纳入政府管理的轨道，包括并入其他公办学校或调整为其他类型的公办学校。停止以民办学校高收费方式筹措办学经费的改革，在政府提供办学经费和遵守公办学校收费制度的条件下，成为在内部管理体制和教育改革方面的试验学校。２．脱离公办高中，彻底变为独立的民办学校。条件是：在清产核资的基础上，在全部国有资产（包括有形的和无形的资产）经过国家有关部门的评估认定，确保国有资产保值或增值的条件下，让售给民办学校，或部分让售、部分出租给民办学校；学校需依法申请民办学校的设立和非营利性法人登记，校产为非营利性法人所有；学校不再享受国家公办学校的优惠政策，按照民办教育法规办学。只有经过上述的规范，高中名校办民校才能成为独立办学的法制形态，才能存在于公平的教育市场中。

２．明确政府在高中阶段教育中的责任

首先，政府应加大对高中阶段教育的财政投入。近年来，我国的教育投入虽然在稳步增加，但仍然不能满足教育发展的需要。教育投入不足的问题仍将长期困扰并严重制约我国教育的发展。特别是我国教育发展的整体战略基本上还是优先发展义务教育，重点发展高等教育，政府对高中阶段教育投入一直处于低水平，已难以保证高中阶段教育进一步发展的需要。因此，政府要合理分配在三级教育之间的教育经费投入的比例，缩减对高等教育的财政性投入，加速高等教育投入的市场化，在增加政府对义务教育投入比例的同时，合理增加政府对高中教育投入的比例，确保高中阶段教育的基本投入。

其次，政府还应加强对弱势群体的关注力度和保障制度，缩小高中阶段教育的差距。关心弱势群体是现代政府的基本、主要的职能。在历史已经造就的教育资源分配严重失衡的情况下，政府要加强对弱势群体的投资倾斜力度和补偿性的措施，通过建立财政转移支付制度，加强对贫困地区高中阶段教育的投入，提高薄弱学校的办学水平，缩小高中阶段教育的区域、校际间的差距，保证高中教育的相对均衡发展。

最后，政府要加强对高中阶段教育的办学体制和投资体制的法制监督力度。市场经济体制下的社会是法制社会，教育体制改革需要用法律手段来维护和保障，这在发达国家和发展中国家已经是行之有效的经验。实践和经验表明，政策法规因素对学校的生存和发展至关重要，依法治校是民主办学的保证。当前，高中阶段教育存在的许多问题，反映出我国教育法制建设在某些方面还不是很完善。因此，改善我国现行教育法律法规的原则性强、操作性差的不足，加强教育法制法规建设，从而在法律制度上保证高中阶段教育的办学体制和投资体制的规范化，使我国的高中阶段教育“有法可依”。同时，还要加强政府、社会和公民个人对教育法律法规执行情况的监督，建立严密可行的教育法制监督体系，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，从而使我国高中阶段教育走上依法治教之路。

３．发展高中民办教育，增加高中优质教育供给

当前，我国民办高中的发展还比较缓慢，在教育体系结构中所占的比例较小，而且还存在一些问题制约民办高中的发展。因此，要发展民办高中，首先必须转变观念，正确认识民办高中发展的意义，最大限度地挖掘、利用可利用的资金、资源，使之成为现实的教育资源，扩大高中教育规模。各级地方政府需要进一步解放思想，实行更加开放的政策，鼓励和支持民办教育的发展，确立民办高中在省级教育体系中应有的地位。其次，进一步完善与民办高中相关的法制建设，构建有利于我国民办高中发展的法制环境和舆论环境。在法律法规的基础上，地方政府在具体制定相关政策时，更强调民办高中办学的灵活性、教育竞争的公平性，在收费标准、教师流动和办学模式等问题上，强调发挥市场的调节作用，为民办高中发展扫除体制。最后，政府要引导和监督民办教育走“以质量求生存，以特色求发展”的道路，利用民办学校特有的优势和条件，提高民办学校的教育教学质量。民办学校要突破狭隘的传统教育教学质量观，在特色办学和个性化办学上下功夫，树立大教育质量观，以此获得竞争优势和市场。此外，建立民办学校的现代化管理体制和运行机制也是学校生存和发展的基础。

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