政府采购质疑投诉处理机构研究

〔摘要〕WTO《政府采购协议》（GPA）对成员方国内质疑投诉处理机构规定设置提出了最低要求，成员方可在此基础上灵活设计本国的供应商质疑投诉处理机构。其可选择单机构、单渠道模式（即授权法院通过司法审查或授权一独立行政审查机构经由行政审查渠道处理供应商的质疑投诉），或多机构（包含采购人自身、行政审查机构及法院）、多渠道（包括采购人自身审查、行政审查及司法审查）模式。GPA成员方采用了不同模式，不同选择各有利弊。

〔关键词〕GPA；政府采购；供应商；质疑投诉

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1008-4096（2013）04-0085-06

在政府采购活动中，处于优势地位的采购人（或其采购机构）可能会违规行事（如以不合理的条件对供应商实行差别待遇、不按规定招标采购信息等），这不仅会损害部分供应商的利益，更会影响到政府采购规则的正确实施和政府采购所追求的节约财政资金等各项目标的实现。因此，需建立一个有效的质疑投诉机制，赋予供应商对采购人的决定或行为提出质疑投诉的权利，由指定的质疑投诉处理机构负责依照相关程序规则处理供应商的质疑投诉，为供应商提供有效救济，进而确保政府采购规则的正确实施。

质疑投诉处理机构的设置是整个政府采购质疑投诉机制的一个核心问题，对该机制能否有效运行影响巨大。这是因为，质疑投诉处理机构的设置会影响到供应商的质疑投诉能否得到公正处理以及相关采购活动能否顺利进行。为确保WTO《政府采购协议》（GPA）规则的正确实施，GPA要求成员方提供一个有效的国内质疑投诉机制，并规定了对该机制的各项要求，其中着重规定了对成员方质疑投诉处理机构的要求。我国已于2007年底启动了GPA加入谈判，2012年11月底已提交了第四轮出价，有望于不久的将来成为GPA成员方。这意味着我国需依据GPA规定，改进现行质疑投诉机制（包括质疑投诉处理机构的设置）。本文将解析GPA中关于成员方国内质疑投诉处理机构的具体规定，考察GPA成员方在实践中所采用的不同模式并分析其利弊，以期为我国未来改进政府采购质疑投诉处理机构的设置及完善整个质疑投诉机制提供有益参考。

一、 GPA供应商质疑投诉处理机构规定解析

GPA是WTO框架下的一个旨在规范成员方政府采购行为以促进各国政府采购市场开放，进而实现世界贸易更大程度自由化的诸边协议。截至2012年底，157个WTO成员方中的42个（如欧、美、中国香港等）已签署了GPA。为确保GPA规则得以实施，GPA要求成员方在本国（或地区）内设立供应商质疑投诉机制，以期通过供应商的质疑投诉来促使采购实体遵守采购规则、及时纠正违规行为。GPA中明确要求各成员方为供应商提供“及时、有效、透明和非歧视”的国内质疑投诉处理程序，并就质疑投诉处理机构的设置、质疑投诉处理程序及救济措施做出了进一步规定。下文将解读、分析GPA关于成员方国内质疑投诉处理机构方面的规定。

需说明的是，上述1994年GPA文本生效后不久，WTO政府采购委员会即根据该文本第24条第7款规定，开始对1994年GPA文本进行修订，以期进一步扩大GPA的适用范围，吸引更多WTO成员加入GPA。2006年12月，WTO公布了临时议定的GPA修订文本。该修订文本的生效取决于进一步的法律核查及GPA涵盖范围扩展谈判取得令人满意的结果。2011年12月15日GPA成员方终于就GPA涵盖范围扩展谈判达成了一致意见，并确认了GPA修订文本（以下简称为“新GPA”），2012年3月30日，WTO政府采购委员会通过了新GPA。

新GPA对1994年GPA文本的主要改进之处[1]如下：一是对原有条文进行了重新编排，以使其更易懂好用（如新GPA将协议适用范围、不适用GPA的五种情况及估算合同价值是否达到了GPA所规定的门槛价的方法都放在了第2条适用范围中，以方便成员方及相关采购人了解哪些政府采购项目需遵从GPA规则）；二是为适应政府采购实践的发展，新GPA中增加了适用电子采购工具方面的规定（如新GPA第14条规定了电子拍卖，第11条中规定了采用电子通讯方式招投标时可缩短时限等等）；三是明确了给发展中国家成员方的特殊和差别待遇 （如新GPA第5条中明确规定，发展中国家与发达国家成员方谈判可采用“过渡措施”，包括分阶段增加受GPA规范的采购实体和部门、在加入GPA初期设定更高的门槛价及享有3年过渡期等规定）；四是对成员方国内质疑投诉程序规定做了一些修改，（如降低了质疑投诉处理机构独立性方面的要求等等，相关内容将在下文中详述）；五是规定了通过仲裁程序解决成员方之间就修改GPA协议涵盖范围所产生的争议（第19条第7款）。

本文将对上述两个文本中关于成员方国内供应商质疑投诉处理机构方面的相关条款进行研究、分析。

1.1994年GPA文本中的供应商质疑投诉处理机构规定

1994年GPA文本第20条对成员方国内应建立的供应商质疑投诉机制做出了规定，其中第6款是关于质疑投诉处理机构方面的规定。该款规定：质疑应由一法院或对采购结果无利害关系的公正独立的审查机构进行审理，其机构成员在任职期间应不受外部影响。如一审查机构不是法院，则该机构应接受司法审查，或应有规定下列内容的程序：

（a） 可在提出意见或做出决定前听取参加人的意见；

（b） 参加人可被代表和陪同；

（c） 参加人应可参加所有程序；

（d） 程序可公开进行；

（e） 意见或决定可以书面形式提出，并附关于提出意见或做出决定依据的说明；

（f） 证人可以出席；

（g） 文件可向审查机构披露。

本文认为，上述规定包含以下两层含义：首先，GPA允许成员方仅授权一个机构来处理供应商的质疑投诉，这个机构可以是法院，也可以是一个满足了如下两方面要求的行政机构（以下简称为“独立行政机构”）。一是独立性方面，GPA要求作为唯一供应商质疑投诉处理机构的行政机构必须是“与采购结果无利害关系的公正独立的”行政机构，且“其成员在任职期间应不受外部影响”；二是程序方面，GPA要求作为唯一供应商质疑投诉处理机构的行政机构必须有上述（a）—（g）项程序规则，以确保负责处理投诉的行政机构能公正地处理供应商的质疑投诉。其次，GPA没有要求但允许成员方授权多个机构建立多渠道、多层次的质疑投诉机制来处理供应商的质疑投诉。前述条款中所规定的“如一审查机构不是法院，则该机构应接受司法审查，或应有规定下列内容的程序”就表明，GPA同样允许成员方既授权法院也授权其他机构来处理供应商的质疑投诉，但需满足“法院或满足了GPA独立性和程序方面要求的行政机构（即独立行政机构）作为质疑投诉处理的终审机构”的条件。基于此，GPA成员方可授权一个不具备独立性或没有确保程序公正规则的行政机构（以下简称为“一般行政机构”）作为处理供应商质疑投诉的初审机构、法院或独立行政机构作为处理供应商质疑投诉的终审机构，要求供应商必须或允许供应商选择在向法院或独立行政机构提出质疑投诉前先向前述一般行政机构提出质疑投诉[2]。

2.新GPA对原供应商质疑投诉处理机构规定的修订

新GPA第18条是关于成员方国内质疑投诉机制方面的规定，其修订了原GPA第20条关于成员方国内质疑程序的规定，特别是澄清、补充了关于成员方国内质疑投诉处理机构方面的要求。新GPA第18条对1994年GPA文本第20条第6款关于质疑投诉处理机构的修订包括以下三点内容：

其一，1994年GPA文本第20条第6款虽然明确了供应商的质疑投诉可由“一法院或一公正、独立的审查机构”来处理，但并未强调“至少”应有一个这样的机构，也并未明确“一公正、独立的审查机构”是“行政”机构。新GPA第18条第4款则通过规定“每一参加方应建立或指定至少一个独立于采购实体的公正的行政或司法机构来受理和审查供应商提出的源于所涵盖的采购过程的质疑”，进一步明确了GPA对成员方供应商质疑投诉处理机构的最低要求是，应授权“至少”一个法院或一个公正的“行政”机构来处理供应商的质疑投诉。需要注意的是，从前款规定看，新GPA降低了对行政审查机构的独立性要求，因其只要求负责处理质疑投诉的行政机构“独立于采购实体”，去掉了原GPA第20条第6款中要求行政审查机构成员“在任职期间应不受外部影响”的规定。这可能是为了吸引更多新成员方而做的修改[3]，因为有些国家很难保证其行政审查机构的成员任职期间不受外部影响。然而，正如以色列巴伊兰大学教授Reich[4]所指出的，新GPA中的上述规定降低了对负责处理供应商质疑投诉的行政机构的独立性要求，进一步削弱了供应商质疑投诉处理程序，这方面的修改较原规定是一种退步。

其二，如前文所分析的，从1994年GPA文本第20条第6款中可推导出GPA允许成员方授权一个一般行政机构作为处理供应商质疑投诉的初审机构，但相关规定并不明晰；而新GPA第18条第5款则进一步明确了GPA成员方可以这么做。该款规定：“如果由一个并非第4款提到的机构（即独立行政机构或司法机构）首先审查一项质疑，各参加方应确保供应商可将初审决定上诉到一个公正的、独立于被质疑的采购实体的行政或司法机构。”这意味着，只要有法院或独立行政机构作为终审机构来复审初审决定，GPA成员方可规定先由一个一般行政机构来处理供应商的质疑投诉。同时，该款规定还意味着，采购实体本身也可作为初审机构来处理供应商的质疑投诉，只要有法院或独立行政机构作为终审机构来复审采购实体做出的投诉处理决定即可，因为上述条款中只是要求终审机构“独立于被质疑的采购实体”。

其三，1994年GPA文本第20条第6款（a）—（g）项规定了作为唯一或终审质疑投诉处理机构的独立行政审查机构应有的程序规则；新GPA第18条第6款改动了这些规则的次序编排并进一步补充、明确了一些规则。如原GPA第20条第6款（g）项规定“文件可向审查机构披露”；新GPA第18条第6款（a）项进一步明确为：“采购实体应以书面形式回复质疑并向审查机构披露所有相关文件。”再有，新GPA将原GPA第20条第8款要求及时完成质疑程序的规定移到第18条第6款（f）项，并进一步要求审查机构以书面形式做出决定或提出建议，且应随附做出决定或建议的依据。

由上可见，新GPA并未从根本上改变原有的关于成员方国内质疑投诉处理机构方面的规定，主要是进一步补充、明确、澄清了某些规定；少数修订之处，如上文提到的关于行政审查机构独立性的规定低于原有要求，可能会削弱而非提高成员方供应商质疑投诉机制的效力。需注意的是，GPA关于成员方国内质疑投诉处理机构方面只是对成员方的供应商质疑投诉处理机构设置提出了最低要求，成员方可在满足前述要求的基础上进行灵活设计，根据本国情况设置国内质疑投诉处理机构。笔者认为，不论是依照1994年GPA文本还是新GPA中关于成员方国内质疑投诉处理机构方面的规定，都可主张，成员方可在如下模式中做出选择：

模式1：单机构、单渠道模式。即只授权法院或一个独立行政审查机构，仅通过司法审查或行政审查来处理供应商的质疑投诉。

模式2：多机构、多渠道模式。即授权多个机构，通过多种渠道、经由一个或多个层次来解决供应商的质疑投诉。多个机构包括法院、行政机构及采购人本身；多种渠道包括采购人自身审查（即由采购人负责处理质疑）、行政审查（即由行政机构负责处理投诉）和司法审查（即由法院来处理投诉）；多个层次指前述渠道按序排列，成员方可设立两个（如先由采购人自身来处理供应商的质疑，然后再由一独立行政审查机构或法院做出最终决定）或三个层次的投诉处理机制（如先由采购人自身来处理供应商的质疑，再由一行政审查机构来复审采购人的决定，最后由法院做出最终决定）。成员方亦可在授权多个机构、通过多种渠道解决投诉时，允许投诉供应商选择质疑投诉处理机构和渠道，如直接向法院或行政机构提出投诉，只经由司法审查或行政审查一个层次来解决其投诉[5]。

实践中，GPA成员方在设计其供应商质疑投诉处理机构时采用了不同模式，下文将介绍、分析GPA成员方的不同选择及其利弊。

二、 GPA成员方的选择之一：单机构、单渠道模式

从上文对GPA原文本及修订文本中关于成员方供应商质疑投诉处理机构规定的解读和分析中可以看出，GPA允许成员方在设计国内质疑投诉处理机构时采用单机构、单渠道模式，即只授权一个或一类性质的机构（或是法院或是独立行政审查机构），仅通过司法审查或行政审查处理供应商的质疑投诉。有一些GPA成员方采用了这种模式，但如下文所介绍的，其具体做法却不尽相同，有的是授权法院通过司法审查来处理供应商的质疑投诉；有的是授权一独立行政机构通过行政审查来处理供应商的质疑投诉。

1.授权法院通过司法审查处理供应商的质疑投诉

选择授权法院负责处理供应商质疑投诉的代表性国家是英国、法国和意大利。这些国家虽同为欧盟成员国，但因法律传统、法律制度不同，所选择的法院并不相同。可能由民事法院，也可能由行政法院来处理政府采购供应商的质疑投诉，还可能这两类法院都介入，负责供应商质疑投诉处理程序的不同方面。例如，作为普通法系典型代表的英国规定，由既处理民事案件也处理行政案件的高等法院负责处理政府采购供应商的投诉[5]；作为大陆法系国家代表的法国则授权，由专门负责处理行政案件的行政法院来处理政府采购供应商的投诉；而在意大利，行政法院负责决定是否在供应商提出投诉后暂停采购进程以及是否撤销采购人做出的违规采购决定，普通法院则负责决定是否给投诉供应商以损害赔偿[6]。

法院作为处理供应商质疑投诉唯一机构的主要优点有三：一是与任何其他质疑投诉处理机构相比，通常法院的独立性最好，最能确保供应商的质疑投诉得到公正的处理；二是法院有正式的程序规则，有利于确保案件的公正审理；三是法院的决定对当事人具有法律约束力，通常可确保得到执行。而法院作为处理供应商质疑投诉的唯一机构也有一些弊端，主要有如下三点：一是法院有正规、严格的程序规则也意味着投诉处理过程可能僵化、冗长，因而会比较耗时费钱；二是法院未必有专门处理政府采购纠纷而专长于供应商质疑投诉的法官，因而可能会影响处理投诉的质量和速度；三是法院诉讼具有较强烈的对抗性，可能会影响采购人与供应商的关系，影响供应商以后参与采购合同竞争的信心[7]。没有一定数量的供应商参与，政府采购过程中就不会有充分的竞争，这无疑会影响到政府采购所追求的各项目标的实现。

2.授权独立行政机构通过行政审查处理供应商的质疑投诉

与上面介绍的那些国家不同，一些GPA成员方选择授权一个独立行政机构，而非法院，负责处理供应商的质疑投诉。例如，日本1996年设立了政府采购审查委员会（Government Procurement Review Board），专门负责处理政府采购供应商的质疑投诉[8]；中国香港特别行政区则在1998年底设立了专门负责处理供应商质疑投诉的投标投诉审裁组织（The Review Body on Bid Challenges）[9]。

授权行政机构作为供应商质疑投诉处理机构的优点在于以下两个方面。首先，基于如下三个因素，行政审查机构通常能比法院更快地处理好供应商的质疑投诉：一是行政审查机构的成员可能比法官更专长于处理供应商的质疑投诉，因为行政审查机构中的成员通常包括采购方面的专家，而且行政审查机构成员只处理政府采购方面的纠纷会积累丰富的处理此类争议的经验，这些都有助于供应商质疑投诉的快速处理；二是行政审查机构往往会制定专门的处理供应商质疑投诉的程序规则（如中国香港制定有专门的《投标投诉审裁组织运作规则》），这些专门针对处理政府采购供应商投诉制定的程序规则比法院适用于所有行政诉讼或民事诉讼案件的程序规则，更有利于快速解决供应商的投诉，因为这些专门的程序规则往往是针对政府采购争议的特点而设计的；例如，考虑到快速解决争议对确保投诉供应商得到及时有效的救济以及政府采购项目的顺利完成具有重要意义，行政审查机构的程序规则中规定的供应商提出投诉的时限和行政审查机构解决争议的时限通常比法院程序规则中的相关时限要短。三是行政审查机构的投诉处理程序规则往往没有法院诉讼规则那么正规、严格，这会简化投诉处理过程、加快投诉处理的速度。其次，如上所述，作为唯一供应商质疑投诉处理机构的行政审查机构需满足GPA规定的独立性要求；一个独立的行政审查机构通常是能够公正地处理供应商的争议的，供应商通常也会信任独立行政审查机构，愿意向该机构提出投诉。可能正是因为这些优点，“建立一个独立行政机构来解决投诉似乎已成为目前的趋势”[10]。

当然，与法院作为供应商质疑投诉处理机构相比，授权一行政机构负责处理供应商的质疑投诉也有一定的弊端。其一，行政审查机构虽然具有独立性，但其独立的程度通常是弱于法院的；因为以下两个原因，行政审查机构的独立性可能会受到影响进而会影响到对投诉的公正处理。一个原因是，负责处理供应商质疑投诉的行政机构可能会受政府部门（如所在地地方政府）的影响；另一个原因是，如果被质疑投诉的采购人是一个比负责处理投诉的行政机构更强势的政府部门，其在投诉处理过程中可能会不配合（如拒不提供有关文件等），这会影响投诉的快速处理。其二，各国的法院系统一般均早已建立，授权法院处理供应商的投诉不会额外产生设立机构方面的行政费用；而设立专门的行政机构来处理供应商的质疑投诉无疑需要花费相应的公共资金。其三，一国可能只授权负责处理供应商质疑投诉的行政审查机构在查明事实后提出建议，而非做出有法律拘束力的裁定或决定，这可能会影响到有关建议的执行及违规的纠正。

3.单机构、单渠道模式利弊分析

不论是只授权法院通过司法审查途径，还是只授权行政机构通过行政审查途径处理供应商的质疑投诉，采用单机构、单渠道模式的优点在于供应商质疑投诉处理机构与渠道简洁、清晰、明了。而且，因为仅需司法审查或行政审查一个层次本文所提到的“层次”仅指司法审查、行政审查和采购人自身审查三个层次，不包括这些层次内部的审级层次，如法院的一审、二审程序。来解决供应商的质疑投诉，相较于下文介绍的多层次质疑投诉机制而言，这种模式通常更省时省钱。

采用单机构、单渠道模式的弊端主要表现为以下两个方面：一是不同的质疑投诉处理机构和渠道各有其优点，仅择其一而用则意味着供应商和采购人无法享有其他质疑投诉处理机构和渠道的优势；二是这种模式意味着供应商的所有投诉（包括针对轻微违规的投诉）都必须通过法院或行政机构来解决，这无疑会加重投诉处理机构（特别是法院）的负担，亦不利于快速解决那些针对轻微违规的投诉。

三、GPA成员方的选择之二：多机构、多渠道模式

如上所述，GPA成员方的另一个选择是授权多个机构（包括采购人本身、行政审查机构和/或法院），通过多种渠道（包括采购人自身审查、行政审查、司法审查）来处理供应商的质疑投诉。需要注意的是，有的GPA成员方允许供应商选择质疑投诉处理机构与渠道，而有的成员方却要求供应商严格逐层向不同的质疑投诉处理机构提出投诉和上诉。下文将详细介绍这些不同的选择并探讨其利弊。

1.多机构、多渠道但允许供应商进行选择

GPA成员方可能既授权法院亦授权行政机构负责处理供应商的投诉，还可能同时授权采购人本身先行处理供应商的质疑，因而形成多机构、多渠道、多层次的供应商质疑投诉处理机制，但他们可能允许供应商选择决定向哪一个机构提出投诉，使包含两个或三个层次的质疑投诉机制可在实践中简化成为单一或两个层次的质疑投诉机制。例如，在美国，政府采购供应商可选择直接向政府问责署 （The Government Accountability Office）或者美国联邦索赔法院（The United States Court of Federal Claims）提出投诉；供应商亦可自行决定是否先向采购人提出投诉[11]。再如，丹麦的供应商既可以选择将投诉提交公共采购投诉委员会（Klagenoevnet for Udbud）处理，也可选择直接诉至法院；如果供应商将质疑投诉提交公共采购投诉委员处理后对处理决定有异议，可上诉到高等法院。

上述做法的一大优点是给了供应商选择权，使其可在分析各种质疑投诉处理机构利弊及案件具体情况的基础上选择质疑投诉处理机构和渠道，有助于鼓励供应商提出投诉，进而促使采购过程中的违规行为得到纠正。另外，多个质疑投诉处理机构的存在亦可使案件分流，不致加重法院负担。然而，授权多机构处理供应商的质疑投诉会产生更多行政费用，若需新设立专门的行政审查机构就更是如此，此为前述做法之缺点。

2.多机构、多渠道、逐层审查

有些GPA 成员方虽然也是授权多个机构负责处理供应商的质疑投诉，但不允许供应商选择质疑投诉处理机构和渠道，而是要求供应商必须按序逐层提出质疑投诉。其中最常见的是采用两机构、两渠道、两层次设计，如规定供应商的质疑投诉必须先提交给一个一般或独立行政机构处理，然后才可诉至法院。比较典型的例子是希腊，该国规定，供应商必须先向公共工程部或其他负责监督采购人的行政部门投诉，然后才能诉诸行政或民事法院寻求司法救济。依照德国的有关法律规定，设在联邦竞争局的采购处（Vergabekammer）是处理公共采购供应商投诉的初审机构，如供应商对其做出的决定不满意，可诉至上诉法院的采购分庭（Vergabesenat des Oberlandesgerichts）寻求司法救济。有的国家选择三机构、三渠道、三层次设计，即要求供应商先向采购人本身提出质疑，然后可申请一个一般或独立行政机构复审采购人做出的决定，如仍不满意可诉至法院寻求司法救济。例如，葡萄牙规定，供应商的正式投诉需先向采购人提起，然后可向上级行政机构申请进一步的行政审查，最后可诉至行政法院由法院做出最终裁决。

多机构的参与和逐级的审查有助于确保供应商的质疑投诉得到公正处理是上述做法的最大优点。此外，这种做法还有利于各质疑投诉处理机构发挥其优势。前文已谈过行政机构和法院作为供应商质疑投诉处理机构的利弊。采购人本身作为质疑投诉处理机构亦有其优势，例如，快捷、不伤和气；采购人可能会直接纠正自己的违规（特别是轻微违规）行为，使供应商的质疑投诉得以迅速解决。

然而，前述做法的缺点亦很明显，这种多机构参与、多层次审查的质疑投诉机制比较耗时费钱；特别是采用上述三机构、三层次设计时更是如此。虽然上文提到了由采购人先行处理供应商质疑投诉的优点，但其缺点亦不容忽视，即采购人作为当事人未必能公正地处理供应商的质疑，亦未必总是愿意自觉纠正违规。这时候，这种质疑前置规定会导致整个质疑投诉处理程序的拖延。如果一国不能在这样冗长的质疑投诉处理过程中采取有效的救济措施，如暂停采购进程，整个质疑投诉处理程序结束时，很可能采购合同已经授予甚至履行完毕，这会导致受损害的供应商得不到有效救济、违规得不到纠正[14]。

3.多机构、多渠道模式利弊分析

如上所述，授权多个机构通过多种渠道来解决政府采购供应商的质疑投诉有助于质疑投诉得到公正处理，亦可发挥不同质疑投诉处理机构的优势。然而，如果将这种多机构、多渠道模式设计成多层次模式，特别是前述三层次逐层审查的僵化模式，会使整个质疑投诉处理机制冗长、拖沓且花费较大，可能会影响整个供应商救济机制的有效性。相比较而言，上文提及的两层次更好一些。允许供应商在多个机构和多种渠道中选择质疑投诉处理机构和途径是一种更为灵活的方式，可促使供应商积极投诉，亦有利于案件分流。虽然这种选择会因多机构设置产生一些行政费用，但利弊相较以及和前述强制性多层次机制相比，仍不失为多机构、多渠道模式下的一种更好的选择。

四、结语

从上文对1994年GPA文本及新GPA文本相关条款的解读与分析中可以看出，GPA对成员方供应商质疑投诉处理机构的最低要求是，至少要授权一个法院或独立行政机构负责解决供应商的质疑投诉。成员方可在此基础上自行设计本国（或地区）的供应商质疑投诉处理机构。实践中，有些成员方选择采用了单机构、单渠道模式。其中一些成员方授权法院通过司法审查处理政府采购供应商的质疑投诉；而另一些成员方则选择建立一个独立行政审查机构经由行政审查渠道处理政府采购供应商的质疑投诉。还有一些GPA成员方则选择采用了多机构（包含采购人自身、行政审查机构及法院）、多渠道（包括采购人自身审查、行政审查及司法审查）模式构建供应商质疑投诉机制。采用这种模式的成员方有的允许供应商在多个机构中选择质疑投诉处理机构和渠道，最终可通过单层次或多层次质疑投诉机制解决其质疑投诉；也有的成员方要求供应商必须通过多个（两个或三个）机构逐层进行质疑投诉。

如前文所述，各质疑投诉处理机构各有优缺点，不同的模式选择利弊不同。单机构、单层次模式比较简洁、明晰，相较于多机构、多渠道模式，通常能更省时省钱，但这种模式可能会使质疑投诉处理机构特别是法院负担沉重。笔者认为，如果采用这种模式，建立专门处理政府采购供应商质疑投诉的独立行政机构不失为一种较好的选择，会有利于快速处理争议、迅速纠正违规。多机构、多渠道模式有助于确保质疑投诉的公正解决，发挥各机构的不同优势，但有可能会使整个质疑投诉处理程序耗时费钱，特别是在采用前述三机构、三渠道、三层次设计时更是如此。允许供应商在多机构、多渠道中进行选择以及不过多设置质疑投诉处理层次（如没有质疑程序前置要求）可更好地发挥多机构、多渠道模式的优势，弱化其缺点。如果采用多机构、多渠道模式，一定要注意供应商质疑投诉的终审机构或唯一机构必须是法院或独立行政审查机构，以确保供应商的质疑投诉能够得到公正的处理。

中国可在分析上述不同模式利弊的基础上，结合现有法律制度、行政结构，同时考虑GPA中关于政府采购供应商质疑投诉处理机制的其他要求（如救济方法要求），改进现有供应商质疑投诉处理机构及质疑投诉处理渠道设计，使其能够符合GPA中的相关要求，且能及时有效地解决政府采购供应商的质疑投诉，促进政府采购规则在我国的正确实施及政府采购制度在我国的健康发展。

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