我国当前社保制度对灵活就业的阻碍及其改革

摘 要:灵活就业将成为我国就业的重要形式,对我国的经济发展和社会稳定具有非常重要的意义,但是目前我国社会保障制度的设计却不适用于灵活就业人员,导致他们参保率非常低,生活水平得不到保障｡应该设计灵活的社会保障制度和管理办法,创新社保技术,建立全国统一的数据库,以适应灵活就业人员的特点,同时还要完善社保立法,以保障灵活就业人员的合法权益｡

关键词:灵活就业;社会保障;制度设计

中图分类号:F840文献标识码:A文章编号:1006-3544(2007)05-0031-03

一、灵活就业的含义

目前我国关于灵活就业的概念尚未统一，笔者在此引用中国劳动和社会保障部培训就业司和劳动科学研究所的《我国灵活就业问题研究报告》（2002年） 对灵活就业所作的界定：所谓“灵活就业”是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等一个或者几个方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。灵活就业形式的特点表现为“四个不固定”，即：劳动关系不固定、收入不固定、工作时间不固定、岗位不固定。

一般而言，灵活就业包括三大类型：自雇就业、受雇就业和独立就业。自雇就业者拥有雇主和雇工双重身份，比如个体经营者、合伙经营者或小型私营企业主。受雇就业包括非全日制就业、临时就业、派遣就业、远程就业等形式，其中，非全日制就业和临时就业是灵活就业的主要形式。独立就业者也称为自由职业者，在劳动关系上不受雇于任何单位，而是根据自身特点与雇用者建立服务关系，工作完成后按工作量计算报酬。独立就业者有两种类型：一类是拥有一技之长的高素质专业人员，如图纸设计、美术编辑、财会审核、翻译、导游、保险推销员、自由撰稿人、中介服务者等，另一类是没有任何技能的低素质劳动者，比如家庭小时工、油漆工、粉刷工等打零工者。

二、灵活就业将成为我国就业的重要形式

（一）我国灵活就业的现状

我国的灵活就业在最近几年就业形势日益严峻的情况下迅速发展，虽然我国灵活就业的规模大小尚没有一个准确统一的数据， 但是比较一致的推算和观点是目前的灵活就业人员约在1.2-1.5亿。如此庞大的灵活就业群体表现出以下特点：

1. 灵活就业主体的来源丰富。我国灵活就业的主体主要由四大部分构成：一是进城务工的农民工，农民工进城后基本上都是以灵活就业的形式工作， 是灵活就业的主力军；二是城市的下岗职工和失业人员，这些人在失去原有工作后及找到新的稳定工作之前，也都是以灵活的形式就业，有的甚至会长期灵活就业；三是受过高等教育而尚未找到稳定职业的高校毕业生， 他们知识水平较高并且拥有一定的专业特长， 在就业形势十分严峻的条件下难以找到称心的工作，因此短期内只得选择灵活就业；四是其他人员，比如部分退休人员、兼职人员以及自由职业者等。

2. 灵活就业涵盖的领域广泛。灵活就业不仅存在于个体经营、合伙经营或小型私营企业中，国有大中型企业以及股份制企业、市政部门、社区街道和机关事业单位也经常雇佣临时工、季节工、劳务承包工或小时工等。此外独立就业者涵盖的领域更是广泛，既包括律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者、中介服务工作者等高层次的自由职业者，也包括家庭小时工、街头摊贩、装修工、环保工等低层次的从业者。

3. 灵活就业的行业分布不平衡。在批发零售行业、餐饮、环保、装修等劳动密集型的服务业以及传统的制造业、采掘业和建筑业，灵活就业人员比重较大，而在计算机通讯、金融保险、文化艺术及广播电影电视等知识和技术要求较高的行业，灵活就业比重很小。这和我国目前灵活就业人员中没有任何专业技术的低素质劳动者占绝大多数有关。

4. 灵活就业的劳动关系复杂。灵活就业的临时工、季节工和小时工大多数没有签订书面劳动合同，出现了“有劳动没关系”的现象。即使有劳动关系，由于灵活就业者流动频率快，就业岗位和工种变更频繁，也导致劳动关系出现非正规、不稳定以及短期化的特点。灵活就业劳动关系的复杂性决定了灵活就业者的权益很难得到应有的保障。

（二）在我国发展灵活就业的意义

现阶段灵活就业在我国出现蓬勃发展的势头，不仅从业人员规模庞大，而且涵盖的领域非常广泛。我国劳动与社会保障部预计，在未来10-15年，灵活就业将成为我国就业的一种重要形式。灵活就业之所以发展如此迅速并且受到政府的高度重视，原因在于它的发展对经济的正常运行、社会的稳定发展和人民生活水平的提高具有积极的意义。

1. 灵活就业是缓解就业压力的有效途径。据劳动与社会保障部公布的数据显示，2006年就业压力持续增加， 全国城镇新增劳动力1223万人，600多万下岗职工等待就业，同时还有大量进城务工的农民工，这对我国的就业工作提出了新的挑战。 这种就业形势单靠正规渠道增加就业岗位远远不够，而是应该多渠道、全方位开拓就业途径，改变就业形式，扩大就业领域。灵活就业就是缓解就业压力、稳定经济和社会发展的有效途径。灵活就业对劳动者技能和素质的要求以及对创业资金的数量要求不高，就业的方式、时间、地点、工作条件都比较灵活，包容性大，适合于各类群体的就业需求。

2. 灵活的服务供给可以提高人民的生活水平。随着人们生活水平的提高，对社区服务的需求也在增加，除了传统的托幼、托老、送报、维护修理等便民服务，对新兴的家政服务、母婴护理等服务的需求日益增加。这些灵活的社区服务可以由经过训练的灵活就业人员提供， 既可以满足人们消费需求，提高生活质量，又可以创造就业岗位，在吸纳下岗失业人员和农村富余劳动力方面发挥了不可低估的作用。

3. 灵活就业可以满足某些部门灵活用工的需求。在市场竞争日益加剧、科学技术迅速发展的今天，企业为应付瞬息万变的产品市场， 必须随时调整自身的生产规模和产品结构，与此相对应企业必须采用灵活的用工方式和组织管理方式，尤其是一些高科技、专业化服务的新兴产业部门，因此对灵活就业产生了很大的需求，为灵活就业的发展提供了广泛的空间。

4. 灵活就业满足了不同层次劳动力的就业需求。一方面，由于灵活就业的包容性很大，可以为素质和技能较低的劳动者提供就业机会，保障了这部分人的基本生活，有利于减少城市贫困，缓解社保基金压力，维护社会的稳定；另一方面，灵活就业的方式也满足了高素质人员的就业需求。在现代知识经济时代，很多知识和技能水平较高的劳动者对就业形式也产生了多样化的需求。由于所从事行业的不同，他们或者需要到不同单位兼职，或者作自由职业者，或者需要不断在不同单位之间流动，灵活就业可以满足这种多样化的需求。

由灵活就业在我国发展的现状以及对我国社会和经济发展的重要意义，可以预测，它将是我国一种非常重要的就业方式，将改变传统的正规就业形式，改变人们的传统就业观念。因此政府应该提供良好的政策环境以鼓励和促进灵活就业的发展。但目前我国灵活就业的发展却在社会保障这一环节遇到障碍，发展缓慢。

三、灵活就业的发展缺少社会保障制度的支持

我国灵活就业在社会保障这一环节所遇到的障碍主要是目前我国缺少针对灵活就业人员的社会保障制度体系以及相应的政策法规，导致我国目前灵活就业人员被社会保障体系拒之门外、参保率低、相应的权益得不到保障等一系列问题。

（一）现行社会保障体系排斥灵活就业人员的参保

由于我国现行的社会保障制度体系是针对传统正规就业方式设定的，因此有很多条例的规定以及管理方式的设计排斥了灵活就业人员的参保。比如：（1）社会保障制度规定社会保险关系的建立以正规劳动关系的确立为先决条件，要求就业者或参保者首先与用工单位建立劳动关系，然后才能通过用工单位为就业者办理参保事宜。这一规定排斥了灵活就业者的参保，因为灵活就业者的四大特点之一就是劳动关系不固定，他们流动频率非常高，和用工单位之间往往并不签订劳动合同，没有固定的劳动关系，因此被社会保障拒之门外。（2） 社会保障制度的参保条件决定了社会保险机构直接面对的是用工单位，参保人员的登记、逐月申报及费用的征缴等一系列管理方式也是面向用工单位设计的，经办机构人员少，业务量大，很难向单个参保者提供个性化服务，明显不适合灵活就业者的参保要求。（3） 即使某些省市和地区社会保障规定有所放松，制定了灵活就业人员参保的管理条例，但是由于缺少相应的配套措施和配套服务机构，并且在缴费基数、缴费率等方面制定的水平较高，不适合灵活就业人员收入低者占大多数的客观现实，因此灵活就业者参保率仍然非常低。

（二）我国缺少统一、灵活的社会保障系统

灵活就业与正规就业相比最大特点就在于其在劳动时间、劳动关系、工作地点和岗位、劳动收入等方面具有不确定性，他们随时都会终止原来的劳动关系，变更工作时间和地点，当然劳动收入也会随着改变。我国目前的社会保障管理体系信息化和网络化建设相对滞后，一方面在社会保险账户的建立、缴费基数、缴费率、缴费时间和地点等问题上缺少灵活性和个性化，不适合灵活就业者从业特点，另一方面在缴费账户建设方面缺少全国统一的网络系统， 社会保障制度城乡有别，不同所有制企业之间的社会保障政策差别大，这些问题的存在使得社会保险关系的转移和接续操作程序非常复杂，甚至不提供转移和接续服务，导致灵活就业人员在岗位、单位和地区之间转移和流动后社会保险关系的中断，不仅阻碍了灵活就业人员行业间、区域间的流动，而且抑制了灵活就业人员参加社会保险的热情。

灵活就业的多变性特点要求对灵活就业人员社会保障关系的管理应是一种动态、灵活的、全国统筹的网络化管理，以满足不同年龄、不同类型、不同收入水平等各个层次灵活就业人员对参与社会保险的个性化要求，吸引灵活就业人员参加社会保险； 进而简化社会保障关系转移和接续的手续，解决灵活就业人员在行业间、区域间流动的后顾之忧。

（三）社会保障政策对灵活就业人员激励不当

我国现行的社会保障制度是针对正规就业形式设计的，缺乏对灵活就业人员的吸引力和激励机制。社会保障政策的激励不当导致了灵活就业人员缴费低和逆向选择等现象。

以养老保险为例，我国大多数地方规定灵活就业人员参加基本养老保险可在上年度社会平均工资的60%-300%之间自主选择缴费基数，其制度设计使缴费基数的大小和缴费年限的长短对月基础养老金没有影响，对月养老金总额的影响也不显著， 因此灵活就业参保人员普遍选择较低的缴费基数，并尽可能地缩短参保的期限，达到国家规定的最低15年就中断缴费，或者等待退休前15年才开始参保。针对旧制度激励不足而导致缴费低的问题，目前已有省市开始对该条款进行修订，把个人领取的基础养老金与个人缴费基数和年限挂钩，实行多缴多得的激励措施。

在医疗保险和工伤保险等险种中则出现由于保险制度的激励不当而产生的逆向选择。年龄较大、身体状况较差的灵活就业人员参加医疗保险的比率较高，而年轻人、身体状况较好的参保比率较低，导致医疗保险统筹基金入不敷出。在工伤保险方面，伤亡事故发生率较高的行业从业者参保比率较高，伤亡事故发生率较低的行业从业者参保比率较低。医疗和工伤两个险种中出现的这种逆向选择现象是我国目前保险条例不完善、激励不当的一个重要表现，影响了社会保障基金的筹集和使用，更不利于在灵活就业人员中扩大社会保障覆盖面。

（四）立法缺失，灵活就业者权益难以得到保障

目前我国的社会保障法律尚不健全，虽然有些省市出台了相关法规，但层次偏低且不系统，可操作性比较差，因此很难保障灵活就业人员参保、缴费、享受待遇方面的正当权益。另外由于社会保障法规对灵活用工单位缺少必要的约束措施，导致大多数灵活用工单位逃避为灵活就业人员缴纳社会保险费的义务，而灵活就业人员由于就业压力不得不接受用工单位的要求，无法维护自身的合法权益。

（五）社会保障知识在灵活就业群体中认知度较差

由于大部分地区的社会保障知识宣传力度不够，宣传渠道不适合灵活就业人员的特点，因此灵活就业人员对社会保障知识的认知水平比较低，了解十分有限。比如有媒体对灵活就业者调查发现，绝大多数灵活就业人员对保险的具体内容还不清楚，还有人甚至完全不知道养老、医疗、失业、工伤、生育等5种社会保险，这说明很多灵活就业人员对社会保险仍处于无知状态。即使有些人有所了解，但对其相关政策也不清楚，不知道如何参保，参保后可以享受何种待遇，也无法区别社会保险与商业保险。

我国社会保障制度的众多方面不适合灵活就业人员，难以满足他们参加社会保险的要求， 设计上的缺陷与不足在灵活就业群体日益扩大的今天逐渐暴露， 因此我国应该改革现有的社会保障制度，开拓灵活就业人员参保的新渠道，促进灵活就业的发展，充分发挥灵活就业在当前社会中的重要作用。

四、改革社会保障制度，适应灵活就业趋势

社会保障制度的改革是一项大工程，并非朝夕之间能够完成的，因此对于这项改革我们首先应该设计改革的方向和目标，然后分阶段来安排改革进程。关于改革总体目标和方向的设计应该做到以下几点：

（一）增强社会保障制度设计的灵活性

社会保障制度的设计应该将灵活就业群体参保作为其长期发展战略和正常业务管理内容，专门制定灵活就业人员参保的条件、缴费基数、缴费比例、缴费年限、缴费方式、可享受的待遇等方面的政策，并且新设计的保障政策既要与现行制度相衔接，又要适应灵活就业人员的基本需要。比如在参保条件方面，允许灵活就业人员以个人的名义参加而无需提供劳动关系；在缴费基数和缴费年限方面，为了适应灵活就业人员缴费能力较弱、待遇要求不高的实际，允许灵活就业人员按最低标准缴足规定的最低年限即可享受待遇，同时实行可享受到的保险待遇与缴费基数和缴费年限相挂钩的政策，即多缴多享受，以鼓励和刺激有能力的灵活就业人员选择较高的缴费基数，并延长缴费年限；灵活就业人员参保的缴费比例应按照无历史负担条件下的收支平衡来重新设计，避免让灵活就业者这一弱势群体承担历史包袱；缴费方式可以按月、季、年缴纳，既可以个人缴纳，也可以由用工单位代为缴纳，允许中断后再补缴或续缴，缴费时间可以累计折算成标准缴费年限，如果灵活就业人员已至退休年龄但缴费年限仍没有达到规定的最低年限时，允许按其达到法定退休年龄当年的职工平均工资和自己的缴费标准，采取一次性补缴的方式来补足缴费年限。

在保险险种的设计上，养老保险和医疗保险可以强制灵活就业人员参加，对于工伤保险、失业保险和生育保险可以根据灵活就业人员的经济承受能力、收入差异、工作性质、行业特点、健康状况等实际情况，在参保办法、待遇享受等方面进行灵活调整，由灵活就业人员自愿选择是否参保。

（二）完善管理制度，创新社保征缴技术

我国现有的社会保障管理制度是针对用人单位设计的，业务量大而业务窗口少，很难为灵活就业者的个人参保提供服务。因此在管理制度方面，一方面要改变原来面向用人单位的管理方式， 服务对象转变为既面向用人单位又面向个人，以是否缴费为依据，而不应以有无固定用人单位、单位是否参保作为建立、接续社会保险关系的必要条件；另一方面要改变业务方式，增设直接接待和受理灵活就业者个人参保的“社会保险服务窗口”、组建专业的社会保险业务代办机构、成立社会保险关系管理中心，为灵活就业人员的参保提供全方位的服务和简化的程序, 使灵活就业人员社会保险关系的建立、缴费、转移和接续更加方便快捷。

此外，我国的社会保障技术也急需创新，建立社会保障关系信息库和全国统一的数据网络，必须充分考虑灵活就业人员劳动关系和劳动地点的多变性、不确定性与社会保险关系的惟一性、确定性的对接问题。在全国统一的社会保障体系下，信息互联互换，参保人员在任何一个营业网点开立一个账户，就可以在全国各地缴纳社会保险费，方便了就业单位不稳定的灵活就业者以及在区域之间频繁流动的灵活就业者建立、接续社会保障关系，满足他们参保的特殊需求。同时这种连续、快捷的服务也会吸引更多的灵活就业人员参加社会保险。

（三）完善社保立法，加强社保宣传

完善社保立法首先要明确灵活就业人员的法律地位和参与社会保险的权利，使灵活就业人员在就业和参保方面得到基本的法律保障。其次要明确灵活就业人员的劳动关系，规范用人单位在劳动合同签订、变更、解除和终止、社会保险缴纳等方面的行为，对用工单位和灵活就业者及时提供社会保险问题的指导和咨询服务。最后要保证社保立法的系统性和可操作性，真正能够保障灵活就业人员参保的合法权益。

针对目前灵活就业人员对社会保障知识认知不足，还应该加大社会保障知识的宣传力度。宣传方式和宣传渠道要适应灵活就业人员的特点，比如可以通过电台、电视台等媒体定期开办社会保障知识讲座，或者通过报纸或印制一些宣传册来普及社保知识。通过宣传可以使更多的人了解社会保障的原理、目的，熟悉参与社会保障的程序和办法，并能清楚地知道参与社会保障后可以享受的待遇。

综上所述， 灵活就业是国际上就业形势发展的一种趋势， 对我国经济的发展和社会的稳定也具有非常积极的作用，但是目前我国社会保障制度的设计却不适合灵活就业人员的特点，导致灵活就业人员参保率非常低，生活水平得不到保障。为了解除灵活就业人员的后顾之忧，我国应该对现有的社会保障制度进行改革，设计灵活的社会保障制度和管理办法，创新社保技术，建立全国统一的数据库，以适应灵活就业人员的特点，同时还要完善社保立法，以保障灵活就业人员的合法权益。

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