房地产宏观调控的现实绩效与制度创新

导读：随着“新国八条”的实施，我国一、二线城市的房价得到控制，但是没有限购的三、四线城市房价却是快速上涨，住建部表示要在所有城市实施“限购令”。在当前形势下，房地产市场失灵，采取政府管制，短期可行，长期未必。应当遵循客观经济规律，从供求关系、货币政策、税收政策等方面多管齐下。

中国房地产宏观调控始于2003年6月央行121号文件，时至今日已经有整整8年。在这8年间，中国房价就像着了魔似的疯长，而且宏观调控越严厉，房价反弹越厉害。2011年1月26日，国务院总理主持召开国务院常务会议，确定了2011年房地产宏观调控的新国八条。新国八条要求各地方政府全面落实住房限购令，在一、二线城市和部分房价上涨过快的三线城市实行“限购”：即本地居民只允许拥有二套住房，而外地居民只可有条件地购买一套住房，第三套以上的住房禁止购买。27日，在上海和重庆两地试行“房产税”。

一、房地产宏观调控思路创新和制度设计的评价

纵观中国房地产宏观调控，主要采取财税政策、金融政策和行政命令，但是更偏重行政命令。从2003年到2007年，国家过分倚重房地产市场来解决普通老百姓的住房问题。但是市场并不能解决所有问题，尤其是在住房保障问题出现的“市场失灵”，必须有政府“看得见的手”来干预。因此，2007年国务院24号文出台，可以说是宏观调控出现新的思路。房地产市场也由过去市场化一条路转变为市场化和政策化两条腿走路方式。但是2010年开始的新一轮宏观调控，进一步强化行政命令，“问责制”和“限购令”最为突出。可以说，房地产宏观调控的绩效还是不能令人满意的。

（一）房地产发展缺乏较好的体制环境

1、地方政府的抵触

房地产发展缺乏较好的体制环境是房地产宏观调控绩效不佳的深层次原因。每当中央政府出台房地产宏观调控政策时，总会受到一些地方政府、利益团体等或明或暗的抵制和消极的执行。如2006年国务院的“国六条”出台时，曾经一度选择沉寂的某些利益团体终于难耐寂寞，或是似乎已深切地感受到了所谓市场“打压”之痛，纷纷高频率发声喊话，矛头直指中央政府，再次质疑国家关于房地产的宏观调控政策，甚至以忧国忧民自诩，叫板中央决策层——“宏观调控若出现偏差谁负责？”

与此同时，来自一些专家学者甚至地方政府官员的高度默契配合的声音很及时地跟进，诸如“调控房地产市场需温和用药，如果用药过猛导致房价大幅下降并非好事”，“国家GDP增长有两个点来自房地产直接和间接拉动，因此房地产调控不能说拉就拉下来”，“如果房价大幅度下降或者没有人去买房，开发商就要破产，就会殃及金融业的安全”，指责“宏观调控政策已经管到了微观方面，用行政手段干预市场犯错误的概率就会大”①等等。事实上，由于体制上的原因，考核地方政府政绩的一个主要指标就是GDP，而在短时间内快速拉动地区经济发展的产业只能是房地产。因此，宏观调控势必会影响到房地产的发展，从而也影响到地区经济。在此背景下，地方政府对房地产宏观调控政策的抵触情绪应该是不难理解。

2、“新国八条”的限购

“新国八条”的“限购令”，使住房成交量大幅萎缩。土地出让也是从“由热转温”到“由温转冷”。在“新国八条”出台前，一般土地出让的溢价率都在100%以上；“新国八条”出台后，土地出让的溢价率也有50%-100%，目前土地出让的溢价率基本都在50%以下，甚至许多地块都是以底价成交。这对许多地方政府的财政收入是一个巨大的考验。数据显示，“十一五”期间，全国土地出让成交总价款累计超过7万亿，地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%，增长到2010年的65.9%。②地方政府过度依赖土地财政，已成为影响房地产调控政策实施效果的深层次原因。

因此，有一些地方政府放风：“限购令”以户为单位到以人为单位，并借此试探中央政府的态度。另有一些地方试行土地转性：住宅改商住，以规避“限购令”的影响。海口市市长4月20日在海口市政府常务会上说，“要充分利用国务院给予海南的优惠政策，按照限价不限购的原则，积极出台相关实施细则”。正当众多媒体质疑时，海口市市长又澄清道：海口将严格贯彻房地产调控政策，统筹调整房地产结构，大力发展高端地产，抑制低端商品房开发，把房地产结构调整到和海南国际旅游岛这一定位相适应的地步。③

3、问责机制的不力

“新国八条”第七条规定：必须“落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制”。换言之，未如期确定并公布本地区年度新建住房价格控制目标、新建住房价格上涨幅度超过年度控制目标，或没有完成保障性安居工程目标任务的省（区、市）人民政府，都要向国务院作出报告，有关部门要根据规定，对相关负责人进行问责。对于执行差别化住房信贷、税收政策不到位，房地产相关税收征管不力，以及个人住房信息系统建设滞后等问题，也纳入约谈问责范围。

然而在当前“官大一级压死人”的体制面前，问责机制很难执行到位。这里的有关部门不外乎住建部和国土资源部，但这两个部的部长和省长、市长都是平级的，部长如何问责省长？这是一。即便进行了问责，省长、市长不理不睬部长怎么办？这是二。过去各项政策中不乏问责机制，但是从来有哪一个省长、市长被问责了？这是三。

（二）房地产调控缺乏较好的执行环境

1、“越调越涨”的怪圈

房地产宏观调控已经有9个年头了，但是宏观调控的执行力始终不到位，调控似乎已经进入“越调越涨”的怪圈。2003-2005年全国东部城市房价开始快速上涨，2006-2007年大部分城市快速上涨，2009-2010年中西部城市也开始快速上涨。房地产宏观调控也是一年严似一年，2010年4月17日，国务院出台《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求遏制房价过快上涨，实行更为严格的差别化住房信贷政策。这就是号称史上最为严厉的“国十条”出台，同时也标志新一轮房地产宏观调控开始。2010年9月29日“新国五条”以及2011年1月26日的“新国八条”更是不惜采取严厉的行政措施，用“限购”的办法来控制房价。但是“新国十条”的效果只有100天，而“新国五条”的效果仅仅2个月，“新国八条”的效果还有待进一步观察。

2、“新国八条”的担忧

从现有的执行力来看，“新国八条”的效果也是不容乐观的。第一，“新国八条”中的“限价令”变成“限涨令”，一些网民一针见血的批评到：“从政府公布的调控目标，我看不到任何诚意，这样的调控目标不公布也罢。”第二，49个城市爽约“新国八条”怎么办？因为有了近一半城市爽约“限购令”，结果也没有什么。可以想象49个城市爽约“新国八条”也不会有什么后果。市长不会为此检讨，局长也不会被处理。因此可以说，房地产调控走到今天“屡调屡涨”这步尴尬田地，与其说少数地方官员消极抵制“功不可没”，不如说是“GDP”在作祟。面对少数地方政府消极执行甚至变相抵制，相关监管部门也是“睁一只眼闭一只眼”，从来没有看到哪一个省长、市长因为控制房价不力而丢了“乌纱帽”。尤其是近两年来，中西部地区房地产发展刚刚开始步入“快车道”，一下子急刹车可能也刹不住，需要有一个缓冲的过程。

（三）房地产调控出现偏差的政策原因

从经济学理论的原理来说，一种商品的供应出现紧张就会引起价格上涨，反之供过于求就会引起价格下跌。因此，要使价格趋于平衡，一是增加供应或减少供应，二是增加需求或减少需求。房价上涨应该增加供应减少需求。而从2003年开始的房地产宏观调控，有一些政策恰恰是相反的。

1、刚性需求的估计不足

尽管这几年房价上涨与房地产投资客有相当大的关系，然而“国八条”和“国六条”和“新国八条”的出台，使得房地产投资客的投资热情受到最大限度的抑制，但房价依然我行我素的上涨，唯一可以解释的是，我们可能对刚性需求估计不足。

第一个背景，是目前城市居民住房的现状和房地产业所处的发展阶段。我国许多城市的房地产发展处于第一阶段末和第二阶段的初期，这个时期的特征是房地产的刚性需求非常旺盛。第二个背景，随着各地区经济的发展，城市建设也在突飞猛进，随之而来是大批动拆迁户的安置，从而引发大量被动的刚性需求。第三个背景，这几年我国正处在20世纪80年代生育高峰引发的结婚高峰周期。尽管房价很高，但结婚总得要房子住，而现在这些新人大部分都是独生子女，因此往往出现三个家庭买一套住房的情况。第四个背景，城市化进程的拉动。根据环境保护部的2008年度全国城市环境管理与综合整治年度报告，2008年我国城镇化率达到45.68%，④平均每年提高一个百分点，2012年我国城镇化率达到50%。

此外，房子是必需品，可以没有车开，但是要有房住。房改后，市场对住房的需求旺盛，这种需求即使有部分被压抑，但还是有大量的需求存在，这是不以人的意志为转移的。尤其在负利率时期，不动产是最好的投资保值产品。

2、土地调控的反向效果

在需求没有能力很好调控的时候，应该着重对供给进行调控，扩大房屋供给量，需要扩大土地供给量，在这个问题上，我们看到的土地调控政策，似乎恰恰起到了反向的效果。第一，2004年国务院出台“收紧银根和收紧地根”的双紧方针。一方面提高房地产进入的门槛，另一方面紧缩土地供应，从而使市场出现供不应求的预期。第二，招拍挂理论上确实是最阳光的土地出让方式，但是由于相关政策的不配套，土地提供能力以及效率问题，导致能进入招拍挂的土地量有限，有限的土地供应导致拍卖的疯抢，地价拍出来就已经是高价。第三，严格控制土地出让、打击乱占耕地，对拆迁的新法规，调高工业土地价格，上述调控手段，最终的结果，都是直接或者间接地影响土地供应，造成建设用地的恐慌，导致土地供应市场的减少。第四，土地调控的预期是加大供应，这在“国六条”、“国八条”都说得很清楚，但是，调控的结果，没有达到预计的增大土地供应的局面，实际操作中，效果正好相反。

3、堵多于疏的调控机制

市场经济中，任何市场逐利行为都是很正常的，同时，正常的市场经济，是不可能长期拥有超过平均利润现象存在的。而房地产的宏观调控政策，是要严加防范控制资金流向房地产，堵住资金流向房地产的渠道，设置更高的市场准入门槛。实际上堵是堵不住的，数次调控在市场上的反应就是房地产市场的财富效应吸引了社会大量资金，外资来了、产业资金也来了、央企更是大规模进入、民间游资更是汹涌而来，房地产的“堰塞湖”也就一个个高高在上。

（四）房产资金流动性过剩的多种因素

所谓流动性过剩就是指有过多的货币投放量，这些多余的资金需要寻找投资出路，于是就有了投资或者经济过热现象，以及通货膨胀危险。

从我国情况来看，造成目前流动性过剩的根源之一是来自于中国不断推升的贸易顺差，出口企业不断把收回的美元兑换给国家，国家就得不断向经济体系投放人民币，这就造成了流动性过剩。而在人民币持续升值的背景下，国际资本不断进入我国，楼市过热、股市过热已成为必然。

造成目前流动性过剩的根源之二是为了保增长，中国政府推出了4万亿和十大产业振兴规划，同时，宽松的货币政策向市场注入了大量的资金。但是这些资金并没有流入实体经济，由于传统制造业等不景气，导致大量资金进入楼市。流动性冻结时要以现金为王，流动性过剩时则以资产为王。加上国内投资渠道狭窄，最好的渠道就是买房保值增值。此外4万亿投资计划出台后，国内经济有明显的国进民退现象，这造成了许多私企老板暂时不经营实体了，有的等实体经济条件好了再投资，把工厂关了改投资房地产业。一方面实体经济在收缩，另一方面人们在心态上又担心通货膨胀。

二、房地产宏观调控思路创新和制度设计的展望

随着“新国八条”的实施，我国一、二线城市的房价得到控制，但是没有限购的三、四线城市房价却是快速上涨，住建部表示要在所有城市实施“限购令”。在当前形势下，房地产市场失灵，采取政府管制，短期可行，长期未必。应当遵循客观经济规律，从供求关系、货币政策、税收政策等多管齐下。

（一）借鉴国外房价的控制经验

根据国际一些国家控制房价的经验：一是加息，二是高税收。从国际税收实践来看，当房地产发生买卖等有偿转让时，大多数国家都规定应对转让收益增值部分课税。美国、日本、英国、法国、芬兰等国家，把房地产转让收益归入个人或法人的综合收益，征收个人所得税或法人税（公司所得税），其中美国实行15%到34%的累进税率。

韩国对于拥有两套以上住宅的家庭，房地产交易价格超过政府制定的各地房产基准价10万美元时，转让所得税税率由以往的9%-36%提高到50%，高价高档住宅的转让所得税率则更高。自2007年1月1日起，政府开始对非土地所有人自住的土地交易征收60%的交易税。⑤

日本为了抑制投机，从1992年开始实施针对泡沫经济的税制，尤其针对短期和超短期持有的情况，制定惩罚性质的税收政策。如对法人持有期低于2年的土地转让收益从追加征税方式改为分离征税方式，转让时要另行加征30%的税；对个人持有期超过5年的土地和建筑物的转让收益，税率从20%提高到30%。由于制定卓有成效、具有惩罚性质的税收制度，对土地投机发挥了巨大的抑制作用。⑥

在法国，购房者除要缴纳高额地皮税外，还需支付住房税或空房税，这导致了长期以来法国人不把房地产市场视为投资或财产保值的重要领域。

为应对房地产价格出现泡沫化风险，台湾财政部门推出《特种货物及劳务税条例》草案，2011年4月6日在“立法院”初审，由于顺利通过而可能提前至6月就正式颁布实施。被称为“奢侈税”的《特种货物及劳务税条例》草案共有26条条文，初审通过的草案规定，持有非自用住宅的房屋及其座落基地、空地，在2年内移转，将分别按照实价课征未满1年者15%、1-2年者10%的奢侈税。《特种货物及劳务税条例》草案推出后，台湾的房价是因声而落。

（二）设置抑制投机的支柱税源

有一种观点认为：开征房产税则不仅仅是为了抑制投机性住房、扩大自住性住房，也是为了替地方政府设置一个稳定、持久的支柱型税源，纠正地方政府盲目卖地、“寅吃卯粮”的土地财政倾向。其实，无论是上海也好，重庆也好，“房产税”的税额是十分有限的：重庆预计每年有2亿元，上海则存在较大不确定性，有可能比较多，也可能非常少，主要是买房人人均购房面积是否超过60平方米。事实上，“房产税”的收入是不能和土地出让金相比的。上海2010年的土地出让金超过1500亿，如果上海所有住宅约5亿平方米的都征“房产税”，以平均20000元的0.5%打7折计算，也就是350亿，和土地出让金相比还是小巫见大巫。因此，以目前的“房产税”税率，来纠正地方政府盲目卖地、“寅吃卯粮”的土地财政倾向是不现实的。如果采取累进“房产税”既可以避免房地产投资客回潮，也可以增加政府税收收入。第一套免征、第二套轻征、第三套重征、第四套以上惩罚性征收，即人均60平方米免征、60-120平方米轻征（税率0.4%-0.6%）、120平方米以上重征（税率3%或5%）、180平方米以上惩罚性征收（税率10%以上）。

（三）开征打击短线的房产重税

目前，政府真正要解决的问题是还住房的本原，即居住功能、限制投资功能的溢出。过度的投机和投资已经扭曲了住房的基本功能，现在的调控就是恢复住房居住的基本功能。尽管政府也看到这一问题的严重性，在2005年就出台了征收营业税、土地增值税等等。但是，几年的实践经验显示：作用是有一点，但仍不足抑制投资和投机。在当前流动性充裕的情况下，住房的投资功能肯定会被放大，唯一的办法就是用重税的办法：采用收益增值税的办法彻底打消人们买房投资的念头。如果一套住房100万买进，200万卖出的话，这增值的100万可以征收房产增值税，同时将其他交易的税种进行统一归并。持有时间越短征收的比例越高，获取的金额越大征收的额度也越大。假设第一年卖出征收90%房产增值税，第二年征收80%，第三年征收70%，余类推。只有持有10年以上或者更长时间的住宅，免征房产增值税。如果这样的话，房地产投资客肯定会望而怯步，对于短线投资客更是致命打击，因为你投资房地产所获取的收益大部分都要上交给国家。

（四）保持整体市场的供求平衡

在市场经济条件下，某种商品价格快速上涨，一般是由供需失衡引起的，供不应求导致价格上涨。住房作为一种商品，同样遵循这一客观经济规律。我国近几年房价过快上涨，最根本的原因还是供求矛盾突出。从2005年开始，销售面积与竣工面积的比例从1:1增长到了2010年的1.37:1，2010年商品房销售10.43亿平方米，而竣工只有7.6亿平方米，供需缺口持续加大。因此，从长期来看，房地产市场的刚性需求将有效支撑住房价格，如果市场供应不能继续增加、未来供应紧缺预期不变，市场难有根本性转变，房价上涨压力仍然会比较大。

而新“国八条”大部分政策的落脚点均集中于抑制需求方面，对疏导需求、增加普通商品住房供应的实质性措施不多。有关对于增加商品房用地供应的规定是“商品住房用地供给总量原则上不低于前两年平均实际供给量”，这意味着2011年的供给量会大大低于去年，不是增加供给而是减少供给，因为2009年是负两位数增长，虽然2010年总供地增长了30%多，但2年平均下来则是减少而不是增加了。并且“新国八条”提出保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的规定，更有可能加剧市场对于保障房大幅增加挤压商品房用地供应的担忧，从而导致商品房供应量减少、进一步加剧供求矛盾、强化人们的商品房紧缺预期而推高房价。这样，供需失衡的格局难以有根本性改变，被政策暂时压制的需求很有可能在未来强力反弹，引起房价的再次报复性上涨。尽管“限购令”近期不会取消，但是如果“限购令”长期延续，在流动性十分充裕的背景下，各种各样“五花八门”的对策也会层出不穷。

（五）增加住房保障的各类渠道

有关住房保障也是老生常谈了，最近两年来房地产宏观调控都提到要加大住房保障力度，但到需要具体落实的时候，往往是“雷声大雨点小”，资金、土地等等问题一大堆，似乎难以解决。尤其是一些地方政府，对土地出让非常积极，而对住房保障则是能拖则拖。我国“十二五”规划确定完成3600万套保障性住房，其中2011年要完成1000万套。根据最新报道：截至5月底，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造住房开工340万套，占计划的34%。住建部部长姜伟新指出，尽管总体进展情况比较理想，但有的地方进展仍然较慢，目前仍有6个省区的开工率不足20%，必须进一步加快进度，丝毫不能有任何放松。今年计划建设的1000万套保障性住房项目，最迟要在11月底前全部开工⑦。

此外，应该大幅度提高住房保障在土地出让金中的比例。目前土地出让金的净收益用于住房保障的比例仅为10%，比重过低。即使这10%也没有用足，应该大幅度提高这一比例，至少在30%以上。一方面切实把住房保障工作落实到位，解决资金短缺的矛盾；另一方面也可以在一定程度上抑制地方政府“卖地”的冲动。

注释：

①《金融时报》，2005年7月1日。

② 2011年房地产蓝皮书《中国房地产发展报告》，社会科学文献出版社，2011年版。

③ 人民网，2011年4月28日。

④《21世纪经济报道》，2010年1月14日。

⑤ 王鸿貌：《税务研究》，2010年第8期。

⑥ 同上

⑦《人民日报》，2011年06月14日。

参考文献：

[1] 左学金,等.上海经济改革与城市发展:实践与经验[M].上海：上海社会科学院出版社,2008.

[2] 顾建发.上海房地产周期波动分析[M].上海：上海三联书店,2008.

[3] 中国社会科学院.[2011年房地产蓝皮书]中国房地产发展报告[M].北京：社会科学文献出版社,2011.

[4] 上海社会科学院.2011年上海经济蓝皮书[M].上海：上海社会科学院出版社,2011.