房地产行政管理论文范文

2019-05-30 版权声明

房地产行政管理论文

房地产行政管理论文篇1

摘要:目前我国已经初步建立起社会主义市场经济体制,相应地收入分配原则、方式发生了许多重大变化,实践中提出的大量新情况、新问题也急需进行新的理论概括和政策调整。文章从生产方式、社会的性质和人的生活方式等方面分析分配不平衡的现状,思考收入分配改革的发展路径。

关键词:收入分配;社会公平;公有制基础;分配不平衡;发展路径。

长期以来,社会主义实行的是按劳分配原则,劳动者个人所分配消费品或领取的报酬是以劳动的质和量为依据的,于是,人们就形成了这样一种观念,按劳分配似乎源于马克思劳动价值论。既然商品价值是由活劳动创造的,那么劳动就理所当然地应当成为个人消费品分配的唯一依据。这样,价值的创造就成为衡量收入分配合理性的唯一依据,也就是说,只有价值的创造者才有权获得收入。受这种观念的影响,在社会主义市场经济条件下,对于生产要素参与分配的合理性问题,就产生了两种对立的观点。

一、社会主义收入分配的理论溯源到生产资料公有制为基础。

社会主义的收入分配是建立在生产资料公有制基础上的。私有制是造成一切社会不公的根源,与资本主义私有制相对,共产主义(社会主义)必然实行公有制。如果我们把共产主义本身──因为它是否定的否定──称为对人的本质的占有,而这种占有是以否定私有财产作为自己的中介的。

二、社会主义市场经济条件下收入分配不平衡的现状分析。

我国目前分配关系存在不平衡的问题,主要表现为初次分配中非市场因素侵扰市场因素,和再分配中政府对初次分配结果的补偿性干预制度不足。我们将从过去分析收入分配问题产生原因的一些思维方式上进行调整,并从社会主义收入分配的理论基础上寻求解决措施。

一是要从收入分配问题的一元原因论,调整到综合原因思路方面。

如收入分配问题单纯是由工资过低造成,或者由腐败和灰色收入造成,或者由公共服务和社会福利不到位造成等等,都可能是片面的。

二是要用多学科综合的经济学方法,从浅层原因讨论,到深层次的内在原因的分析。比如,浅层次认为收入分配就是一个政府再分配的问题,不鼓励创业,不使劳动力充分利用,使劳动在创造财富的同时分配财富,全部依靠政府来解决收入分配不公问题,将会形成一个无效率并且福利成本很高的国家;只是往农村投入,但是不将农村剩余人口和劳动力转移出来,相对过多的人口分配日益下降的农村和农业增加值,城乡差距永远也不会缩小。结构调整对改善收入分配非常重要,仅仅依靠发展容纳就业越来越少的工业,而忽视能大量容纳劳动力就业和获得收入的服务业的发展。要从社会性质及人的生活方式等方面来思考。

三、从生产方式、社会的性质和人的生活方式来思考收入分配改革的发展路径。

(一)由分配制度改革切入,走产权改革的发展路径。

分配问题涉及深刻的产权制度,主要涉及如下三个:

1.土地制度。目前,中国社会的财富流向,第一位的集中点是房地产行业。有一个重要的原因就是中国的土地制度存在严重的缺陷,具体表现为“双重垄断”:一方面,面对土地的拥有者(特别是农民的土地),权力部门是“垄断买方”,土地要转换性质,必须首先“卖”给政府,而且价格较低,农民作为土地拥有者的地位未完全实现。另一方面,面对“购房群体”这一最终消费者,权力部门又是上游要素——土地的“垄断卖方”,消费者要购房实际上必须先从政府处购买土地。这就导致利益分配的扭曲,在权力与资本的合谋中,房地产企业获取较高的收入。

2.资源产权制度。另一个财富流向的集中地是矿产资源开发行业。为什么煤老板这些年迅速暴富?这与矿产资源产权制度缺失有很大的关系。突出表现在资源价格成本构成不完全,导致利益不合理分配。

3.垄断性经营制度。目前,中国垄断性行业改革相对滞后,有效竞争机制尚未形成。一是市场准入环境不宽松,进入壁垒障碍依然严重。二是支配市场的原垄断企业与新进入企业不对等,使得有效竞争难以实现。

(二)由财富创造和分配机制转型切入,向政府和社会方面转型的发展路径。

政府自身的转型已是刻不容缓,就拿综合治理灰色收入而言,需要决策层力挽狂澜的决心。当务之急是弥补我国财政金融、管理论文" target="_blank">行政管理、国有资源管理制度中容易造成公共资金流失、寻租腐败等产生灰色收入的制度漏洞,从建立规范和透明的制度入手,清理不必要的行政审批许可、监管项目,减少行政性垄断,规范政府部门职权范围,健全审批许可和监管制度并接受社会的严格监督。同时,我们讲了多年的建立“官员财产申报制度”,至今未见全面启动,这也涉及深层的政治和社会体制改革问题。

(三)由促进经济发展切入,向促进人的自身发展的发展路径。

收入分配问题,有一个“工具论”和“实质论”的区隔问题。

所谓“实质论”,就是真正站在“人”自身的立场,来谋求促进人的自身解放和每个人自由的全面发展。目前中国的收入分配格局如此失衡,从人的角度来研究,反映了人权的某种缺失,特别是劳权的缺失。现在讨论收入分配制度发展,必须提升到人权特别是劳权的高度,要有保障人权特别是劳权的制度安排,使劳动者有尊严地劳动和生活。

参考文献:

[1]茅于轼。一个经济学家的良知与思考[m].西安:陕西师范大学出版社,2008.

[2]马克思,恩格斯。马克思恩格斯选集(第4卷)[m].北京:人民出版社,1972.

[3]马克思,恩格斯。马克思恩格斯选集(第1卷)[m].北京:人民出版社,1972.

[4]马克思,恩格斯。马克思恩格斯全集(第2卷)[m].北京:人民出版社,1972.

房地产行政管理论文篇2

[摘 要]近年来,在以人为本理念和构建社会主义和谐社会实践的引领下,我国政府管理论文" target="_blank">行政管理工作取得了巨大成就。但是,如果从多方面综合审视,我国政府管理绩效与经济、政治、文化和社会发展的现实要求还存在一定距离。造成这种现状的原因有认识方面的、有体制机制方面的、也有管理主体方面的,必须深化政府管理体制改革,在理念定位、角色定位、目标定位、路径选择和方法选择等方面推进政府行政管理创新。

[关键词]政府;行政管理;对策。

随着政府管理体制改革的不断推进,各级政府的行政管理职能与运作方式都有了很大改观,并在实际工作中发挥了巨大作用。但与社会主义市场经济发展的需要相比,与构建社会主义和谐社会的目标相比,与以人为本的现实要求相比,还存在差距,还需要在科学发展观的引领下进一步探索应对措施。

一、当前我国政府行政管理中存在的问题。

当前我国政府行政管理中存在的问题,主要表现为在思想观念上重经济建设轻社会管理,在管理主体上重政府作用轻多元参与,在管理方式上重管理控制轻协商服务,在管理环节上重事后处置轻源头治理,在管理手段上重行政手段轻法制规范和道德自律。

(一)政府行政管理绩效与经济发展的现实要求存在差距。

第一,宏观经济调控效益有待进一步提升。从以人为本的角度看,经济发展只有给人带来幸福才具有意义,政府的管理工作不能脱离这个目标。但是,这个要求并未完全达到。一个很明显的例子是,近几年最令人们关心的房地产问题一直热度不减,房价不断攀升,直接影响着群众的利益。虽然政府对房地产调控采取了许多措施,但效果并不明显,还引发了广泛质疑。第二,微观经济管理效益有待进一步提升。一些部门的管理中存在着“越位”“错位”“缺位”现象,造成一些地方政府在管理中措施不当,直接或间接影响了人民群众利益。特别是在我们当前提倡低碳生活的背景下,行政投入和行政绩效之间的较大反差还不符合科学发展观的真谛。第三,对发展主体的定位有待进一步明确。发展权的主体是人,尊重人的发展权本质上就是尊重人的自主发展。但是,一些部门把发展权片面理解为“政府的发展权”,进而滥用“政府发展权”,危害人民群众其他权益的现象时有发生。

(二)政府管理绩效与我国民主政治发展的要求存在差距。

第一,步调不够协调。计划经济时期的管理方式造成的惯性依然存在,一些地方政府习惯于发号施令和通过审批等行政手段进行管理,这种习惯性做法体现的是一种自上而下的长官意志而不是民主作风。其次,政府行政管理体制改革相对滞后,一些干部只唯上不唯下,只唯“功”不唯实,群众的利益往往在“政绩”追求中打了折扣。官僚主义的影响也大量存在,在一些地方民主权利成了摆设。第二,内容不够配套。加强民主管理,实行依法行政,是体现政府管理中人本关怀的主要措施,也是现代管理的基本方向。然而,这方面制度管理建设的内容还不配套,权大于法、言大于法以及利益代法的现象时常表现出来。第三,运行机制不完善。社会主义市场经济体制下的政府职能定位有待进一步明确,服务型政府组织机构需要进一步完善,适应改善民生、落实科学发展观的能力需要进一步提升。

(三)政府管理绩效与文化事业发展的要求存在差距。

在文化事业方面,政府的文化管理职能没有充分发挥,教育体制和教育机制方面的协调都不够有效。在很长的时间里,教育的主题词是“普及”“跨越式发展”“重点建设”“争创世界一流”,以及高校“扩招”“合并”“大学城”等。这些“发展”的光环不仅冲淡了教育改革的本质,也在一定程度上掩盖了教育不公的状况。日益拉大的学校差距、不断升级的“择校热”、高昂的教育收费加剧了业已存在的阶层差距,享受“优质教育”越来越成为金钱和权力的较量,成为富裕人和有钱人的专利。权学交易、钱学交易、招生腐败、学术腐败等现象严重损害了教育的公益性和公正性,对人的发展造成许多思想障碍和心理挫折。

(四)政府行政管理绩效与改善民生的要求存在差距。

政府行政管理理论不够完善,缺乏一整套完整的体系,理论框架、基本参数和操作规程等都需要进一步创建和完善。实际操作中,重强势群体权利轻弱势群体保障、重经济指标轻社会管理、重管控工作轻服务工作的现象依然存在。行政管理方式不够灵活,公民参与管理的质量不高,社会组织的作用没有得到应有的重视。管理手段比较单一,没有达到综合运用各种渠道、各种途径、各种设施妥善解决社会问题的境界。政府的公信力、引导力和影响力都有待提升,近期日本地震影响下的中国盐恐慌,再次表明改善政府管理任重道远。

二、造成当前政府行政管理问题的主要原因。

(一)政府管理人员的素质影响管理的质量。

我国政府管理人员的整体素质是好的,他们为贯彻落实以人为本做出了巨大贡献。但是,在现有的公务员队伍中,一些领导干部的“一言堂”和“家长制”作风使个人权利欲望极度膨胀,而且,我们现在的“一把手”负责制也使个别干部找到了独断专权的“理由”或借口。其根本原因是脱离以人为本,行政决策机制不完善,行政管理制度存在漏洞,执法部门和权力部门对政府工作人员特别是级别较高的领导干部的行政行为缺乏相应的有效制衡机制。有的政府工作人员法制意识、责任意识还不强,习惯于工作怎么好做就怎么做。一些政府公共管理政策封闭运作严重,违背了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的行政主旨。

(二)政府管理中的监督缺位影响管理效能。

目前,我们的政府工作远没有形成全面有效的监督机制。一是人大、政协、媒体等社会各方面对于政府工作的监督并没有真正体现监督的实质,一些不符合法律法规的行为在所谓的“中国国情”“中国特色”借口下被一再演绎。如目前我们虽然也实行了工程建设项目招投标制度等措施或做法,但由于缺乏有效的制约机制,在实际操作过程中往往不尽如人意。二是群众对政府工作难以实行有效监督。一些地方行政程序的参与度较弱、公开度较低、公正性差较,对违反行政程序的责任追究制度也不健全。相当一部分行政程序缺乏民主性和透明度,甚至没有给当事人应有的申诉权和申诉机会。三是群众的民主意识和运用民主的能力还不适应监督工作的要求。在一些人眼里,有关的法律制度也还是挂在墙上的风景。四是在一些热点、难点和焦点问题上,如拆迁问题、农民权益保障、群体性突发事件、物价问题等,监督不力的现象很严重。

(三)现行政策之间的“打架”现象影响行政管理绩效由于制定政府公共管理政策的主体较多,这些主体本身又都是独立的利益部门,在政策制定中必然存在着利益纠葛,造成政府公共管理政策制定中协调不够,出现不同条例相互“打架”的现象,政府公共管理政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。一是部门之间存在政策冲突。一些地方、部门为了自己的小团体利益相互拆台,甚至以损害别的部门利益为代价获取局部利益。二是一级政府或上级部门制定的政策与本级政府的部门或下级业务部门的政策相冲突,使全局利益受到损害,助长了地方保护主义。三是政府公共管理政策之间不配套,造成一些管理机构以所谓“因地制宜”或“具体问题具体分析”为借口,搞“上有政策,下有对策”之类的活动。四是问责制的问责尺度不一,缺乏专门、完善的问责法,各级政府和政府部门之间的职责划定不够清楚、权限许可不够明确、问责程序不健全、问责主体和问责范围过于狭窄。在实际操作中,还存在重权力轻责任、重态度轻处罚、重处罚轻预防等现象。

(四)发展中的认识误区降解了政府行政管理的实际功效。

在增长方式上,一些政府部门片面关注gdp,把它异化为某些形象工程,脱离了现代社会应有的人文关怀。一些地方领导热衷于建豪华广场,脱离实际追求“形象工程”“亮丽工程”“夜景工程”,希望用城市的变化来展现自己的政绩。有的地方不顾群众反对,大肆圈地卖地,通过各种手段“挤占”群众利益,在当地引发了诸多社会矛盾。一些干部对服务型政府的认识也存在问题,简单地认为服务型政府就是强化服务职能、取消管理职能,结果在一定程度上忽视了政府发挥市场监管这只“看得见的手”的作用,出现了生产安全问题、食品安全问题、药品安全问题等。还有,人们内部矛盾的化解效果不理想,社会思想道德的引导效果不理想,农村土地征用中的问题解决效果不理想,等等。

三、解决当前政府行政管理问题的思考。

哈耶克认为,良好的制度、利益共享的规则和原则,可以有效引导人们最佳地运用智慧,从而可以有效引导有益于社会目标的实现[1]。这对我们探讨解决当前的政府行政管理问题是一个有益的启示。从理论层面上解决当前政府管理中的问题,要建立和完善政府管理理论。从实践层面上解决当前政府管理中的问题,要创新政府管理体制、机制。在操作层面上要强化公共服务理念,践行为民服务、为党尽责、为国尽心的服务意识,创新和完善服务方式,形成多元联动、多方激励、多重监督的良性机制。在制度层面上要健全和完善相关立法,形成运行有理、操作有据、执行有度的管理规范。

(一)在理念定位上牢固坚持以人为本。

我国是社会主义国家,“一切权力属于人民”,人民是国家的主人,也是国家权力的源泉。这就决定了为人民服务是政府最根本的职能。马克思主义经典作家都对政府的“服务”职能有过充分论述,如马克思的“公仆论”、毛泽东的“全心全意为人民服务”、邓小平的“管理就是服务”等,都阐发了这方面的思想。江泽民同志提出的“三个代表”重要思想,进一步深化了这一主题。

基于上述认识,政府行政管理要围绕“以人为本”这个理念来进行。而且,“关注民生,创建良好的公共秩序,优化社会资源的合理配置,维护公民的合法权益,确保人民群众安居乐业,是政府管理义不容辞的责任和义务”[2]。要树立以人为本的行政管理思想,坚持全面、协调、可持续发展观,努力做到经济发展与环境保护并重,城市发展与农村发展并重,坚持执政为民,让人民群众得到更多实惠。城市发展要给市民提供一个清洁、美丽、富裕、和谐的环境,农村发展要致力于提高农民生活质量和社会地位,科教文化发展要以为国家培养思想道德和专业文化知识双优的高素质人才为宗旨,财税金融分配要兼顾人民群众的实际承受能力,社会建设要以提高全民的幸福指数为目的。

(二)在职能定位上实现全方位的角色转换。

“社会管理体制改革的方向是发挥民众参与在社会管理和公共服务中的基础性作用,多元治理更需要激发广大人民群众的主体意识”[3]。这需要转变角色,致力于完善群众的利益维护机制,包括利益表达机制、诉求表达机制、矛盾调解机制和权益保障机制,不断满足人民群众的物质和文化生活需要。首先,从地方政府的行为和权力角色上看,要做好三个方面的工作:一是维护社会治安,形成安定有序的良性发展状态;二是提供公共产品和公共服务,积极推进基本公共服务均等化;三是妥善规划和引导经济发展,形成全面协调可持续的良性发展局面。其次,变换服务角色,满足广大人民群众的公共需求,在收入分配和再分配过程中兼顾效率和公平,对低收入家庭和个人提供最基本的生活必需品,让每一个公民共享发展成果。再次,执行市场规则,打击违法行为,保护正常竞争和合法经营,完善市场制度,保证市场的完整与统一,维护市场经济秩序,通过法律以及规章,完善市场运行和调节体系,建立社会信用,保护包括私人财产在内的各类资源产权,为各类经济主体创造自由选择、公平竞争和安定有序的经营与发展环境。

(三)在目标定位上完善政府的公共服务职能。

公共服务型政府是以社会本位、公民本位的行政理念为指导,以社会和公众为中心,以促进社会进步和满足公众需求为目标的政府。公共利益是服务型政府行政活动的逻辑起点和最终归宿,任何偏离公共利益的行为和做法,必将使服务型政府失去原本的意义。在现实政府行政管理过程中,个别地方和部门受自身利益驱动,以本地区和本部门的利益为行动原则,形成各色的地方保护主义;部分政府部门因追逐自身利益导致机构规模不断扩大,行政经费日益上涨;个别公务员以权谋私,其行为严重影响着政府的威信,毁坏了政府形象。这些现状必须彻底扭转。公共服务型政府应以公共利益为价值取向,围绕公共利益开展活动。从本质上讲,公共利益规定了服务型政府的行政方向和职能范围,公共利益是服务型政府最根本的价值诉求。建立服务型政府,要树立牢固的公共利益观念,把公共利益观念置于核心地位,使政府行为在公共利益观念的支配下服务于公共利益并使之最大化。要从管理控制观念转变为服务观念,从高人一等的“管理者”“父母官”转变为人民的“公仆”和“服务员”,使服务意识贯穿于行政管理的始终。

(四)在路径依赖上切实尊重和保障人权。

“保障公民合法权益,促进民生问题解决,是推进社会主义政治体制改革的现实选择”[4]。这要求我们的各级政府坚持群众路线,坚持实事求是,坚持以人为本,坚持透明原则。在此基础上,体现管理的科学性、统一性、群众性、创新性和灵活性。具体地讲,要做到以下三个方面。一是保障发展权。发展权完整意蕴应当是自主发展。为了促进发展,政府可以通过典型示范来引导,通过国家帮助和辅助来规范,不能搞强迫命令。二是保障财产权。财产权问题在农村土地征用和城市拆迁中表现得很突出。尽管国家为保证农民权益做了很多有益的工作,但仍然有很多问题亟待解决。在一些地方,农民的发展权和财产权被肆意践踏,导致农民丧失发展能力,也造成一些地方农民越级上访,甚至出现极端行为。三是保障社会公正。“要充分保障公民权利,必须确立权利平等原则和建立健全权利制约机制”[5],着力保障和改善民生,完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的分配关系。促进就业,构建和谐的劳动关系,合理调整收入分配关系,努力提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重,健全覆盖城乡居民的社会保障体系。

(五)在方法选择上完善政府运行范式。

第一,经济职能要由单纯的经济增长型向社会和谐型转变。毫无疑问,政府适度的经济干预和市场机制的良性运转是经济增长的重要手段,经济的可持续增长又能够促进社会的和谐发展。但是,政府经济职能的转变与定位是经济可持续增长的直接性前提,又是社会和谐发展的根本性前提。这是提高政府行政管理绩效的重要环节。第二,由封闭式的集中决策向开放式的民主决策转变。在革命时期,出于阶级斗争的需要,各种决策需要高度保密,而且保持下级绝对服从上级,这是完全必要的。计划经济时期,我们采取了集中统一的计划经济模式,也要求通过政府的权威来推进各项计划的执行。但是在当前,这种决策模式必须向开放式和民主参与的决策模式转变,即从封闭型的行政体制向公开透明的行政体制转变。首先是市场化改革造成了利益的分化,使得同一项公共政策对不同的人群有不同的影响,如果公共政策不让利益相关者参与的话,是难以有效表达他们的利益诉求的。二是只有开放式和民主决策才能够保证公共政策的科学性和合理性。毫无疑问,方案的选择过程就是不同利益的表达、竞争以及权衡过程。开放式和民主决策,有助于实现作为管理者的政府(行政机关)、作为利益相关者的大众和作为政府与大众之中介的专家之间的良性互动,使“公众参与、专家论证、政府决策”的体制结构发挥更大的作用。有助于体现公共管理的合法性和公共决策的科学性。三是只有实现了开放式和民主决策才能够有效杜绝腐败现象。事实上,我国各个领域的腐败现象几乎都与暗箱操作直接相关,这样最有利于逃避监督。要有效地遏止腐败,必须实行阳光政策,实行民众参与式和互动式决策。第三,由“集权行政”向“分权行政”转变。随着社会信息化的发展和城市人口、资源流动性的不断增加,城市管理和服务的重心下移,对政府管理提出了新要求。政府要根据利益划分、信息多元、回应管理的需求,依据事项的分类和政策管理与执行管理分离的原则,建立分类、分级管理的政府体系,改变“条块交叉”的行政管理格局。第四,由利益政治化向利益社会化转变。在社会主义市场经济条件下,政府应站在市场各种经济利益之上进行效率和公平之间的平衡,而不是将自己也作为利益的一方放在其中,甚至去与民争利。这也要求我们的政府部门“立足当代政府公共实践与和谐社会建设,从社会系统、控制、公众参与社会管理的角度,结合社会主义建设规律的探索,从案例入手,寻求化解社会管理问题,完善公共服务和社会管理体系,建立一个规范有序的社会管理格局”[6]。

(六)在管理取向上积极创新政府管理模式。

探索“互信———安全”型模式,形成一个融洽的环境;探索“合作———包容”型模式,调动资源,解决矛盾,提升服务效率;探索“民本———服务”型模式,把出发点和立足点放在满足群众利益诉求上,以服务质量来检验政府行政管理的效果;探索“民主———法制”型模式,发扬民主,依法执政,在法律范围内完善服务职能;探索“制度———规范”型模式,建章立制,规范服务,形成高效服务的灵活机制。积极推动管理方式和管理理念由“行政管理”向“公共管理”的转变,由“指令型”向“服务型”政府转变,由“效率型”向“效能型”政府转变,由“全能型”政府向“有限型”政府转变,由“无限责任”向“有限责任”的转变,“着力打造有限型、高效型、责任型、服务型、廉洁型、阳光型政府,为经济发展提供良好的政务环境”[7]。就当前而言,政府行政管理创新的重点应放在加强和完善行政管理格局,加强和完善维护群众权益的体制机制,加强和完善流动人口和特殊人群的管理和服务工作,加强和完善基层社会管理和服务体系,加强和完善公共安全体系,加强和完善非公有制和社会组织的管理,加强和完善信息网络管理,加强和完善思想道德的引领。

参考文献:

[1]哈耶克。自由秩序原理(上卷)[m]。北京:北京三联书店,1997。71。

[2]王星闽。政府管理创新着力点在哪[n]。光明日报,2010-12-13。

[3]金书仪。社会管理创新需让“公众参与”成为习惯[n]。解放日报,2011-04-12。

[4]省部班课题组。发挥制度优势保障公民权益促进民生改善[j]。中国党政干部论坛,2011,(2):17。

[5]虞崇胜。民生、民富的关键是权利和尊严[n]。学习时报,2011-02-28。

[6]杨军剑。社会管理中的公众参与问题探析[j]。学习论坛,2011,(4):65。

[7]李太淼。构建有利于科学发展的体制机制[j]。学习论坛,2011,(1):11-12。

房地产行政管理论文篇3

[论文关键词]绩效管理;公众参与;行政过程;行政关系

[论文摘要]现有的行政关系有陷于失序的隐患,应该引起关注。研究者针对行政关系调整所提出的不同思路,平衡论更切合中国的实际。但是,平衡论忽视了绩效管理的功能。参与式绩效管理对行政主体和相对方都是兼具控制和激励作用,而且有助于形成行政共识。

行政过程属于公共管理的微观范畴,主要表现为行政主体与相对方之间的互动。这种互动关系在形式上体现为管制、指导、协商、控制及监督等,在过程中表现为相对平衡与绝对失衡的不断转化,在本质上存在着许多种矛盾和悖论。如何通过科学的机制设计实现行政过程的动态平衡,既有效地维持公共秩序,又能切实维护公众权利,是调整行政关系所要面临的主要问题。

一、警惕行政关系的失序

经过30多年的改革开放,中国的经济社会经历了巨大变迁,但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期,新情况和新现象不断涌现,新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇,在欣喜于取得的巨大成绩的同时,也不能忽视一些值得引起关注的问题,比如行政关系有陷于失序的隐忧。

(一)失序与失衡

“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下,在实体行政法律关系中,行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系;在程序法律关系和司法审查关系中,则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的,也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡,或者如果不认可这种失衡,但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态,那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡,并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态,那么行政过程会表现出“失序”。

在目前的行政过程中,行政主体在大部分情境中仍处于强势地位,但这种相对优势面临越来越大的公众压力,甚至是(暴力)对抗,而且社会对行政行为的信任度在不断下降,以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面.相对方的权利意识在不断增强,维权技能在不断提高,但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全,使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为,公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序.往往选择以危机管理的名义去强力控制。

在强制与对抗的互动中,如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求,会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程,从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中,行政关系的调整既不是自我纠正式的,也不是有序的,往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。

(二)行政关系失序的表现

以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里,面对执法机关的不正当执法方式,处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声,因为表达诉求的渠道非常有限,而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段,这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时,其他感同身受的相对方即刻予以响应,社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是,行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中,行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为,而非有序的参与和表达;实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注,而非相关主体的协商与讨论。

又比如,近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境:城管如何执法,才能既维护城市的市容市貌,又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品,其供给要依靠行政主体的强制手段;小商贩的存在既是民生需求,也满足了一些社会需求;而对于小商贩提供的商品和服务,社会公众本身也是矛盾着的,在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性,而在其它时间,则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中,这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上,造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面,甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始,不仅未能解决城市管理的根本问题,反而影响行政执法的公信力。

如果不正视行政过程中的关键问题,仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式,行政关系将会陷入失序的境地,其表现就是行政主体或者不作为,一旦作为就是强力控制,而相对方要么不参与,一旦参与就会酿成群体性事件。

二、调整行政关系的不同思路

如何防范行政关系陷于失序,既使行政主体依法行政维护公共秩序,又能切实保障相对方的权利?在相关研究中,先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。

(一)管理论

管理论主张维护行政主体的优势地位,认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是,管理论并非完全排斥对相对方权利的保障,而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外,也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全,并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制,相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护,那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。

在实践中,欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家,行政主体在法定职责权限内享有绝对优势,管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中,致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面,这些利益表达组织具有垄断性,另一方面,这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而,行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束,这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。

(二)控权论

控权论主张限制或取消行政主体的主导地位,从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中,行政主体不仅不能有效地解决公共问题,反而会滋生一系列问题,比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以,控权论主张政府最小化,认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外,控权论的基本假设是,行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的,国家不具有主体性,只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。

自20世纪70年代末以来,一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球,一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论,主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践,如今人们越来越深刻地认识到,这股潮流并不是放之四海而皆准的真理,它有其情境性,有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言,国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化,并没有实质性地促进公共福利的改善,反而引发了一系列严重问题,比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。

控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家,政治活动的主体是各种利益集团,行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度,因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力,确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害,是这些国家在行政管理方面的主要议题。

(三)平衡论

平衡论是中国行政法学界的创新,认为无论对行政主体还是对相对方,都应在法治原则的统治下加以制约和激励,以实现两者在利益关系上、法律地位上,以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说,平衡论主张既要保障行政管理的有效实施,又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言,平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用,也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用,……主张综合运用行政法的各种手段:既在必要的场合运用命令、强制手段,同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段,淡化权力色彩”。

作为一项本土化的创新,平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看,平衡论的思路符合中国的中庸文化,主张通过调和来解决矛盾,而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看,平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡,符合中国在转型时期的政治社会生态。

尽管平衡论的响应者众,但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制:如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利),又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此,笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。

三、参与式绩效管理

要实现行政关系的有序调整,既不能只突出行政主体的权力优势,也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上,我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过,行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。

(一)绩效管理的发展与不足

绩效管理是管理实践的重要工具,也是现代管理学的重要议题。比如,早在19世纪末20世纪初,纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是,由于行政行为具有目标多样性,行政过程的委托代理关系具有多层次性,不同行政主体的产出难以横向比较,以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制,因而相比企业绩效管理,政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下,政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具,比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过,从已有的案例材料看,这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。

近些年来,研究者逐渐认识到,绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足,大规模地采用绩效合同,并推行公共服务的市场化,那么不仅不能改善公共服务的供给,反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”,使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期,一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式,不仅不能促进经济社会发展,反而会使整个社会陷于断裂,因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。

(二)参与式绩效管理

自20世纪80年代以来,中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效,但是也存在诸多尚待改进之处。比如,大多数绩效管理形式都是封闭性的,没有设计公众参与的渠道。近年来,一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索,比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中,公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例,该市自1999年以来,一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底,南京市政府向市民发放评议问卷,要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。

作为政府绩效管理的一种理念,参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种,比如对施政目标的讨论,对评估体系的建议,对具体行政主体的评估,对绩效结果运用的监督。所以,参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看,公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点,并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。

如果缺乏政府信息公开作为配套工作,公众的评测失去了基本的信息基础,只能依据感性认识.不仅不利于行政主体改进工作,反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中,将所有行政部门不分类别地排列在一起,导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低,而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中,得分第一的部门是市委办公厅,得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等;北京市2003年群众评议政府的活动中,得分最高的部门是市乡镇企业局,得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等;昆明市2008年群众评议政府的活动中,得分第一的部门是市政协办公厅,得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。

由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较,因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料,这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈,比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子,就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题,毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈,那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退,从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。

所以,参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数,而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么,为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?

(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整

1.参与式绩效管理对行政主体而言,既是控制机制,又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标,指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中,行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过,应该指出的是,行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责,即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于,公共需求的表达有其内在矛盾性,而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的,多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程,才能形成真正的社会公共利益。

在具体操作上,可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度,将行政主体的行为分为四种类别,每一种类别所对应的公众参与形式分别是:广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低,则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论,比如举行听证会。这样既可以节约管理成本,也能满足公众参与的需求,而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强,就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案,因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以,对于公众参与,行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主,既充分了解各种公共需求,吸纳其中合理之处,又要主动建立有效的利益合成机制,避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说,参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向,又能使行政主体保持一定的自主性。

2.对相对方而言,参与式绩效管理既是控制机制,又是激励机制。通过设定相应的渠道,将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面,使公众参与呈现出有序性。

在城市管理中有一个著名的“垃圾桶问题”。在扔生活垃圾时,居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好,因为方便快捷;而在扔完垃圾之后,居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好,这是出于卫生和环境等方面的考虑。如果只注重部门的法定职责,即便科学合理的垃圾桶设置有时也无法获得相关居民的理解;而如果只注重居民的诉求表达,垃圾桶可能无立足之地。实际上,不仅仅垃圾桶的设置,包括公交车站、通信基站、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题。对于这些问题,如果没有合理的参与途径,行政相对方的诉求表达很容易演变为群体性事件,使行政关系面临严重考验。换一个角度看,如果设计了有效的参与途径,公众有序地表达利益诉求,不仅能激励公众参与公共管理过程,而且也能避免行政过程的冲突。

3.参与式绩效管理有助于形成社会共识,促进行政关系的平衡发展。以绩效目标的设定为例。绩效目标来自于对公共问题的有效解决,而公共问题的本质是公共需求与经济社会现状之间的差距,因而既可以从经济社会现状方面来解释公共问题,也可以从(日益增长的)公共需求角度来说明公共问题。但这两种不同的视角却往往会产生不同的效果。从现状解读问题容易引发不满,因为任何现状都不可能是完美的,而且通过割断历史的横向比较,更加容易得出片面的结论。从需求角度阐释问题,则更加容易使人清醒地看待现实,因为这会使人明白,问题的产生可能是因为人们的需求在不断增长,甚至可能是需求过于超前。比如近年来引人注目的城市管理执法问题。从现状看,城管工作的缺陷的确很多,包括队伍构成、执法方式、部门协调等,执法矛盾非常突出;但从需求角度看,会发现城管工作有很大的改进,很多问题恰恰是因为人们对环境的需求猛然提升,导致城管工作面临很大压力。

总之,参与式绩效管理有助于促进行政过程的平衡,使行政主体在履行法定职责的同时维护并增进相对方的合法权益,而行政相对方在表达利益诉求的同时理解并支持行政主体的执法行为,通过互动的参与机制形成和谐、合作、平衡的行政关系格局。超级秘书网:

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