房地产行政管理论文范文3篇

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论提高地方政府管理文化产业的有效性

[摘要]大力发展文化产业是当今各地经济发展的新趋向。发展文化产业要取得实效需要地方政府在管理方面提高有效性。把文化产业作为地方经济的发展目标需要一个积累和科学论证的过程,且要符合地方定位并突出地方特色;纯粹的市场机制不能保证一个产业的健康发展,政府要建立、完善文化产业政策,统筹规划,协调管理;多方面进行扶持并加强监督。文化产业的动态性特点决定了地方政府的相关政策不能墨守成规,要不断创新;同时,也要加快文化产业由事业性质向产业性质的转变,并充分发挥社会力量的作用。

[关键词]文化产业;地方政府管理;知识产权:体制

[作者简介]张凯兰,中共长沙市委党校公共管理教研部教授,湖南长沙410004

[中图分类号]C93 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728(2007104―0042―04

世界竞争正呈现由“经济竞争”到“文化竞争”即由“硬实力”转为“软实力”的趋势。我国国民经济和社会发展“十一五”规划已从国家意志高度明确了重点发展文化产业及其方向。在此大背景下,许多地方政府也将文化产业作为新的经济增长点,大力培育与扶持,发挥着积极的作用。但是,在一些地方的实践中,文化产业的发展并没有取得预期的良好效果。如何提高地方政府管理文化产业的有效性?本文将从四个方面进行研究与探讨,以期对地方政府文化产业发展实践起到参考与借鉴作用。

一、地方定位与地方优势

文化产业是现代产业的一个亮点,具有巨大的发展潜力,可成为一个城市的支柱产业和综合竞争力因素之一,但其发展不能一涌而上。

首先,确定文化产业作为发展目标需要一个积累和科学论证的过程,这是走向成功的第一步。要以科学的方法预测评估总量规模、政府投入、发展水平、市场化程度、经济贡献率、支持率乃至第三产业就业贡献率、居民文化产品生产等内容。经过积累和科学论证形成决策,可避免盲目性,少走弯路,节约大量资金和社会资源,一般也不会因一届政府领导的个人意志而废止。如,北京发展文化产业的计划曾酝酿了10年,终于在其“十一五”规划中响亮地提出,这发出一个明确的信号,那就是要把文化创意产业发展成为首都经济的支柱产业,而首都经济的精髓,则是有文化创意的经济。这个历经10年论证形成的决策比仓促上马要科学、规范、成熟得多。

其次,发展文化产业要符合地方定位并突出地方特色。如,是否具有资源优势和领先优势、是否具有市场辐射效应等等。北京是目前我国文化产业最发达的城市:影视节目、出版、演出、艺术品投资、会展、培训等内容产业领域在全国占有显著的领先优势,并具有一定程度的产业集聚;北京也是我国文艺人才最集中的都市,且有全国许多高校和科研机构等不断培养和输出新的人才;同时,北京也有全国最好的文化基础设施。这些因素决定了北京将文化产业作为支柱产业的可行性。北京发展文化产业的目标是把北京建成文艺演出、出版发行和版权贸易、影视节目制作和交易、动漫和互联网游戏、文化会展和古玩艺术品交易中心。

将文化产业作为重点优先发展需要丰富的文化资源,有产业发展和调整升级的相对优势;这样根据国家产业政策导向,依托地方的比较优势和产业基础,就能得到较好的发展。如,长沙市文化产业活力勃发,科教实力较强,并且是传统的消费型城市。长沙市在“十一五”规划中将文化产业作为主攻的六大产业增长点之一,力争将长沙建设为文化产业四大区域性产业中心之一,这一定位符合长沙的发展。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》也提出,着力发展数字内容和动漫产业,加快发展民族动漫产业,大幅度提高国产动漫产品的数量和质量,实施民族动漫振兴工程。在政策方向好的大背景下,长沙正在加快推动这项工作,已出台了具体方案去贯彻落实。长沙作为动漫大市,“三分天下有其一”。全市有多家较大规模的动漫企业,年产原创动漫电视节目居全国首位。可以说,长沙在此基础上不断发展,将有利于强化优势。

此外,一个地方文化产业的发展,还必须置于更宽广的区域视野来谋划,其产业结构也必须定位于更高层次来布局;要以本地的特色与外地甚至外国形成差异化竞争。一些地方不顾当地经济和文化产业基础,将文化创意产业列为未来经济增长的重要支柱,一哄而上,搞“圈地运动”,开发“动漫园区”、“游戏园区”。然而,随着开张热潮的消退,一些问题也渐渐暴露:研发活力不强;产出效益低下;难以为继。

二、产业规划与宏观调控

纯粹的市场机制并不能保证一个产业的健康发展,尤其在巨大的外部竞争压力下,更需要政府适度干预。

发展地方文化产业,首先,要在国家有关法律的基础上,根据城市的具体情况,建立、健全文化产业发展的地方性政策。现行的文化产业法规条例和管理措施基本上源自计划经济时代,尽管经十多年来不断修改,仍带有浓厚的计划经济色彩,制约了文化产业的发展,应当进行全面的梳理和修订。相应地,与文化产业紧密相关的财政、税收、贸易等方面的政策法规所存在一些不匹配的问题也应尽快重视审视。制定文化产业政策不能完全套用其他的产业政策,必须考虑到文化产业的特殊性,将“精神生产”的特殊要求纳入文化产业政策总体设计之中。尤其是发展文化创意产业,起点高,需要具有前瞻性的战略规划。在这些政策规划中,对内资企业和外资企业要尽量给予平等待遇;同时,在世贸组织许可的范围内,也要加强对外资企业的监管力度,以防其牟取不当利益。

其次,要统筹规划,形成有序竞争的产业格局。政府文化产业政策要以效益导向为主线,实现从以速度、产值为核心的政策目标向以结构优化为核心的政策目标转变。结构的合理与否对经济的增长和效益好坏有着最直接的影响。因此,制定产业政策的着力点应放在结构的调整和优化上:通过实施有效的产业结构政策、产业组织政策、产业区域布局政策、产业技术政策以及产业贸易政策,切实解决结构上存在的问题,推进文化产业结构的合理化,并在此基础上追求速度和产值。在产业格局方面要因地制宜。如,文化资源相对分散的省市需要形成以区县为基础、以地市为纽带、“聚指成拳”的文化产业格局。

第三,要协调管理机制,改变政府管理令出多门、各自为政、文化单位无所适从的现象。文化产业不是由一个文化部门或其他某个部门可以单独管理的。地方政府应该扮演发展战略制定者和协调管理者的角色。目前,国家直接或间接管理文化产业运行的有新闻出版总署、文化部、广电总局、信息产业部以及工商、税务、财政、金融、商务、公安、劳动人事等政府部门,虽然在政治把关、人事审批、生产销售环节等方面都需要监管,但作为地方政府来说,宜成立统一的机构,加强对文化产业发展的协调和领导,研究制定文化产业中、长期发展规划和文化产业政策,确定文化产业的统计范畴和指标

体系,建立城市文化产业的宏观调控体系。,政府在具体实施上,要制定科学的发展计划,分步骤构筑文化产业发展框架:如,第一阶段在政策、资金、人才、组织等方面为文化产业发展打基础;第二阶段重点扶持和发展特色产品和外向型产品,开拓国内外市场;第三阶段优化资源组合,形成集约化、规模化产业经营优势。

三、扶持体系与监督管理

地方政府要采取多种方式建立文化产业发展的扶持体系,可建立文化产业项目库,面向社会征集文化产业项目。项目征集使得政府进一步掌握本地文化产业发展状况,加强文化产业发展规划,完善文化产业布局,建设和培育一批重点文化项目和文化企业,形成较为完备的文化市场体系。另外,各单位和社会力量也可根据市场需要,动态选报优秀文化产业项目。

对重点文化产业项目入驻政府规划的创意产业基地的,政府可在土地、税收、投融资、人事及工商登记管理等多方面给予政策扶持。如,在文化创意产业经济政策方面,可以利用税收、信贷等经济杠杆,实行多种优惠政策;设立文化产业发展专项奖,建立项目征集工作责任制,并将文化产业发展工作纳入年度工作考核。

重点培育战略性文化产业。由于资源和资金有限,不能搞平均主义和部门地区平衡,要集中力量支持重点项目,从而使扶持政策产生最大的整体实效。政府应对原创产品的开发提供资金方面的支持。如,可以设立“文化产品风险投资基金”;可以建立政府决策的立项机制,以及项目预算的编制与评审制度;项目经审定便可得到财政资金支持,加速产品开发和市场推广。据2006年10月26日《光明日报》介绍:北京市海淀区除成立专门的文化创意产业促进机构――海淀文化创意产业服务中心负责全面推进海淀文化创意发展外,还专门设立各种奖励资金达6亿多元,用于支持文化创意产业的发展。

政府要为企业牵线搭桥,举办“政府搭台、企业唱戏”的论坛、洽谈会等,引导产业合作向纵深、务实方向发展,拓宽企业合作面。如,在加强与国内企业合作的同时,也加强国际合作。政府要为企业的文化创意产品拓展国际市场创造条件;而企业要积极发展外向型产品,开拓海外市场,提高国际竞争力。

政府部门要建立文化产业信息库,研究国外发展文化产业的有关政策、法规,从中吸收适合本地文化产业发展的经验,对国内外文化市场的信息进行收集处理,为开拓国内市场与国际市场提供信息支持。这样,可以建立文化产业海外服务支撑体系,支持我国文化企业开拓海外市场,开展国际人才培训与交流。

当然,政府扶持政策的目的是拉动行业发展,尽快让企业壮大起来。如,文化产业发展早期需要特殊政策扶持,基地只是产业发展到一定阶段的产物,最终还是要让企业走向市场平等竞争。

政府要履行职责,为文化产业发展创造良好的条件和氛围。知识产权是文化产业生存和发展的关键。政府在打击侵权盗版、培育市场、形成合理的播出、收购价格等方面要发挥积极作用。如,以盗版为例,盗版已把上游产业逼人困境。自上世纪90年代中期以来,国内唱片业一片萧条,新歌手、新专辑的数量大幅下降,虽然原因是多方面的,但盗版泛滥是公认的首要因素。受盗版影响,一些企业庞大的产能无法释放,为求生存,也被迫加入盗版的行列。而盗版产品的大量上市又反过来挤压了正版的市场空间,从而形成了恶性循环。文化创意产品往往以数字信息产品作为载体,与传统产业的产品相比,数字信息产品更易复制,其成本与开发成本相比接近于零。据国际唱片业协会IFPI中国区的一份资料显示,网上传播盗版音像制品给音像行业带来了每年至少50亿美元的损失。知识产权更是文化创意产业生存的命根子。无形资产的产权若得不到应有保护,企业就可能衰退,产业就可能陷入危机;而政府职能部门在这方面的作为并不令人满意。近几年来,文化产业内商业诚信缺失,市场秩序混乱,产生了盗版猖獗、创造自主知识产权的热情下降等一系列恶果。尽管政府有关部门不懈地采取措施试图扭转局面,但实际上收效不佳。当然,WTO协议文件具有法律制度上的有效性,因此,全国性打击侵害知识产权的行动也将严厉彻底。地方政府要持之以恒地开展舆论攻势,宣传保护知识产权,并制定有力措施净化市场,使本地文化市场环境具有一定的优势。

四、政策创新与体制改革

发展文化产业需要一个比较完善的政策环境。文化产业的动态性特点决定了在进行开发时不能故步自封,而相关的配套政策也不能墨守成规,要把握产业发展变化的规律,不断创新,使之具有包容性和可操作性。如,制定可以阶段性实施的、符合实情的具体细则。

近年来,文化创意产业在国际上逐渐兴起。能不能提供一个自由的创新环境,对文化创意产业的发展来说至关重要。如,英国是第一个将文化创意产业引入国策的国家,《哈利・波特》在全球的风靡就是其典型代表。在此,我们认为将文化创意产业引入国策也是政策创新的表现。目前,中国的创意行业还处于初级阶段,例如,电影产业还缺乏成功的商业模式;而成功的模式既需要企业经营创新,也需要政府政策创新。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次提出了“深化文化体制改革,解放和发展文化生产力”,指出要“进一步革除制约文化发展的体制性障碍”;而消除障碍的方式也需要政策创新。

地方政府要加快文化产业由事业性质向产业性质的转变。目前,中国的文化产业仍然存在着国有垄断、条块分割等诸多弊端。虽然国家着力改革,但由于文化产业公共性强,且为国家战略产业,改革进程相当缓慢。如,在传媒文化产业当中,国有媒体占据了95%以上的渠道资源。这些渠道资源的垄断性经营意味着相应内容产品的市场化传播和交易受到阻碍,而非国有制作机构生产的产品就无法通过市场化的价格体系实现公平交易。这就使得非国有的传媒机构得不到应有的利益回报,从而缺乏足够的创新驱动力。

地方政府要充分发挥社会力量,要利用多种渠道收集民声。政府管理实际上处于这样一个大背景下:“互联网条件下超大规模信息量的冲击与自由流动,使传统的社会控制机制陷入了一定的困境,使原有的社会控制力被严重削弱。也就是说,互联网的普及、大量信息的加速流动实际上加速了社会变迁。”而文化产业较其他产业有着更高的活跃度,不可不利用更新的渠道。一些时候,具有文化意义的空间不是通过规划设计出来的,而是民间自己形成的。产业格局也往往并不是靠政府建构起来的;相反,民间的创意和能量才是发展文化产业的原动力。政府的作用并不在于以自己的力量进行简单的包办,而是鼓励各种民间力量在文化方面释放自己的能量;如果简单地套用工业化的管理模式,可能会适得其反;同时,政府要消除社会资本进入文化产业的各种障碍,鼓励利用中小企业创业投资有关基金,加大对文化产业的风险投资,鼓励大型企业通过参股、控股、兼并等方式进入文化产业,鼓励非公有资本平等地投资和参与各类文化产品的开发、生产和推广。

地方政府应在可能的权限和范围内使政策更符合市场发展需要。如,北京市发展和改革委员会研究支持文化产业发展的若干政策,制定文化创意产业的内涵,确定文化产业的统计口径。据悉,2006年北京市发改委已经向社会文化产业指导目录,这是国内第一次向社会文化产业投资目录。目录分四大类,其中第一类是放开类,即以后凡是法规政策没有禁止的,全部要放开;同时,政府管理要充分尊重市场经济规律。试想,如果好莱坞、百老汇聚集的几大电影公司、几十家剧院是政府强制“拉郎配”形成的,或者通过行政手段搞所谓规划布局,那美国还有强大的电影业和歌舞演艺业吗?因此,政府要避免过多的行政干预,对长期以来惯用的管理方式进行改变,确保到位而不越位。

试论中小型民营房地产企业行政管理问题与对策

【摘要】随着我国房地产企业进入高速发展时期,其行政管理逐渐成熟的同时也出现了诸多的问题,特别是中小型民营房地产企业行政管理呈现出不稳定性、无重点性、短暂性等现象,使企业行政管理陷入困境。如何做好行政管理的各项工作,是摆在中小型民营房地产企业管理人员面前最突出的现实课题。本文以东莞市某房地产开发有限公司行政管理工作为例,分析中小型民营房地产公司行政管理工作的现状及存在的问题,探讨完善的对策。

【关键词】中小型民营房地产企业 行政管理 完善对策

近几年我国正处于产业结构调整的关键时期,东莞市作为我国的制造业基地,大量外来务工人员对住房的需求,使得房地产已经成为政府的重点调控行业。广大房地产企业明显感受到行政管理的重要性,采取积极的措施来促使其发展更加科学合理。本文以东莞市某房地产开发有限公司行政管理工作为例,对中小型民营房地产企业进行深入调查,分析其工作存在的困难和压力,探讨完善的对策,提高企业行政管理的效率。

一、中小型民营房地产企业行政管理的现状

东莞作为二线城市,小型项目的开发公司较多,中型规模项目投资公司多属于集团公司或上市公司的分公司及下属公司。东莞市某房地产开发有限公司系广东规模较大的房地产上市公司子公司,公司成员400多人。公司现开发项目总用地约3620亩,总建筑面积超过300万平方米,项目总投资100亿元人民币。

(一)当前中小型房地产企业行政管理的特点

目前,房地产企业行政管理工作有如下特点:首先,房地产企业内部管理结构不完善,距离现代企业管理制度还存在一定的差距;其次,在追求利益最大化的同时,出现集团式的“服从管理”和临时项目的“随意管理”的现象,第三,内部行政、人事不分家,甚至忽略人力资源管理的管理模式。因此中小型房地产企业中行政管理制度不健全、人才流动性大、部门分工不明确、专业力量薄弱等,对行政管理健康发展产生了一定的影响。

(二)中小型房地产企业行政管理工作面临的挑战

目前小型房地产企业制度不健全,“老板独权”比较严重。而一些中型房地产企业多数为集团式企业,在行政管理制度、办公流程审批等很多方面都参照“总部”。在管理制度方面,因城市地域、消费水平、办公时间等存在差异,按部就班总部的管理制度难以在公司内有效执行;在办公流程审批、工作请示方面,下属子公司相对权限较小,很多事情需要经过总部的审批,导致办公流程耗时过长,影响工作效率。

二、中小型房地产企业行政管理存在的问题

(一)考核方式单一,员工积极性不高

目前很多中小型房地产企业中的激励方式都比较单一,如销售部门一般是底薪加提成;工程人员一般只跟踪工程施工的进度;而其他部门则无具体的标准,笼统的德、能、勤、绩作为员工统一的考核内容,未将企业战略目标转化和分解成个人考核目标。考核指标对有些岗位可能产生评价尺度过于单一的弊端,而对有些岗位则可能产生评价尺度错合的问题。最后考核流于形式,激励作用不大。

(二)部门分工不明确,办事效率低

分工太不明确,职责界限也不清楚,导致大家只能被动地听指示。在这种时候,如果企业不及时调整工作分配方式,明确界定部门结构以及每一个岗位上的工作职责,那么企业内部必然会出现分工混乱、职责不清以及员工开始消极怠工等问题,从而影响整体办事的效率。

(三)企业项目具有流动性,企业文化难建立

认识不高是制约中小型房地产企业文化建设的关键。中小型房地产企业领导层和普通员工对本企业建设缺乏足够的认识,个别人员将企业文化建设误解成为“形式主义”或“摆花架子”,致使多年来企业文化建设没有实质性的进展。其中项目开发的周期性以及项目地点的流动性是企业文化建设的重要瓶颈。这种点多面广、地域文化理念差别很大,形成共同的价值观和统一规范的行文方式具有一定的难度。

三、完善中小型房地产企业行政管理的对策

(一)改善考评激励机制,提高员工积极性

建立良好的考评激励机制,也是对企业人员的激励和促进。行政管理员人员的评价可以建立在完成具体的流程工作的基础上,并尽可能量化指标,而服务意识,业务熟悉程度,服务态度都应该作为必须考核评价的项目。通过对每一位员工所做工作评价和价值认定,对各项专职工作实绩肯定成绩、指出不足,把考核评价与月度奖金分配挂钩,使工作评价起到了激励和警示的作用。

(二)整合人力资源、分工明确,提高效率

提高人力资源管理,激发员工各方面的潜能。其中岗位管理是建立科学的指标体系的前提,岗位管理核心在于工作分析最终形成岗位说明书,岗位说明书包含岗位的工作目的、工作内容、职责权限、工作关系以及任职资格等主要内容。另外,还要提前对每一个工作岗位具体的考核指标、考核方法、考核内容向行政管理人员予以说明,如有更正要及时通知,使它真正成为绩效考核的依据,而考核过程对各项工作的监督和管理,更能提高工作效率。

(三)建立企业文化,促进企业管理

企业管理的运行是以企业的一系列制度、规则、章程的有效执行来维持的,具有显性、刚性的形态特点,而企业文化导入是企业倡导的“道德规范”,企业文化导入的确立是以企业的价值观、经营理念的培养和有效践行来实现的,具有隐性、柔性的形态特点。在新的经济形式下我国企业对内及对外的经济活动中更应该坚持和宣传自身的企业文化。

参考文献:

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行政管理论文-中国地方政府制度创新的路向产权、制度化和范式选择

行政管理论文

摘要:本文认为,要使地方政府走出制度创新的困境,应着重从三个方面入手,即:地方政府应履行自己的产权职能,以制度创新促进产权的多元化,并通过产权保护,解决微观主体的动力激励问题;以制度化约束规范中央与地方的制度创新关系;退出市场职能领域,实现制度创新的范式转换,如收缩公有经济的市场战线、明确政府职能的合理边界和放松管制等。

笔者曾撰文指出,转型期地方政府的制度创新在中国的市场化制度变迁中起着重要的作用,但其本身也存在着难以克服的困境和弊端,如:中央规制下制度创新的空间限制;[1]“公用地灾难”与统一市场的阻隔;中央与地方制度博弈目标之间的冲突;创新非均衡下制度变迁水平的区域差异等。本文主要针对地方政府制度创新中存在的问题,探讨走出困境的路向选择。

一、多元产权选择与微观主体的动力激励

产权是新制度经济学研究的核心问题,完善的产权制度安排是经济增长的关键。但产权制度不会在自然状态下生成,需要政府的介入。政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权,降低产权界定和转让中的交易费用;为产权的运行提供一个公正、安全的制度环境;利用法律和宪法制约利益集团通过重构产权实现财富和收入的再分配,扼制国家权力对产权的干预。[2](P130~197)我们在考察中国地方政府的制度创新经验时,可以发现,多元产权选择是一个成功经验,如广东南海市的“五个轮子一起转”、浙江大力发展乡镇企业和个体私营等多元产权企业、广东顺德对企业的多元产权改造等。现在,从国有制、集体所有制、股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、国外独资和合资等等,都有应有的法律地位。哪种产权制度有利于经济发展和适合于本地的实际,都应该予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有之义。

当然,我们这里并不主张给予哪种产权形式以特殊政策,政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对于公有企业,要按照分级管理的原则,明确各级地方政府的产权界限,实现资产管理层次化到产权配置层次化的转变。对于地方所有的国有大中型企业和不适合改制的企业的资产管理,其管理模式可参考深圳的三级授权经营模式,把国有资产的最终产权与经营权分开,使国有资产的产权人格化,解决所有者虚位、国有资产无人负责的问题。为了真正实现政企分开,可以考虑在地方人大(属广义的政府范畴)设立类似于“国资委”那样的机构,作为国有资产的人格化代表,并减少委托——链条,以便降低交易费用和提高监督的有效性。在产权保障方面,除了中央政府应建立起完整的产权法律体系外,地方政府也应有与中央政府配套的产权监管体系,对有关的产权主体进行约束和监督。对于一些小型国有企业和乡镇集体企业可以考虑以政府主导的形式对产权进行重组,进行积极的创新和试验,甚至是“试错”。在这方面,广东顺德的经验值得参考,他们对公有企业的改制就是走产权多元化的道路,具体方式有:嫁接外资;划股出售、公私合营;分拆求活;多种形式租赁、公有民营或民有民营;企业兼并、拍卖;控股、参股;债权股份化或债务等值化改造;企业“先关后改”;公开上市;依法破产。通过改制,使产权具有可分解性(即财产权可以分解为所有权和经营权),可分散性(即企业产权股份化、多元化和社会化)和可让渡性(即产权可以按照一定的规则进行转让、买卖、出售、出租),满足市场经济对产权交易的要求,使得在产权市场尚未开放的情况下,实现产权制度创新的突破性进展,从而化解中央政府制度创新的规制约束。

除了对公有产权的界定和保护之外,地方政府还应继续走增量改革之路,加强对非公有产权的保护。因为,这是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要进行制度创新的环节。

产权主要是通过降低交易费用和实现外部性的内在化而实现对经济的促进作用的。而能够实现这两大功能的产权应是那些资产能量化到个人的产权。公有企业在这一方面存在着重大的缺陷,由于资产不量化到个人,其委托—成本大,“内部人控制”使最终所有者难以实现对资产的有效监督,这是造成其经营困难的根本原因。而私有产权因资产的明晰量化和权利义务边界的确定性而产生极大的激励,它的私人收益率最接近于社会收益率,由此带来极高的生产效率。中国的改革实践,充分证明了这一点。自1980年以来,中国私营经济产值以平均每年71%的速度增长,到1999年6月,私营企业占国内生产总值的33%(而国有企业产值占工业总产值的比例则从1978年的78%下降到1999年的33%)。目前,私营经济的贡献已经接近或超过国营部门,但其所占用的国家资源比重却微乎其微,而“耗用了2/3最为稀缺的资本资源的国有经济对国民生产总值的贡献只占1/3。”[3]中国私营企业用非常有限的资源去高水平甚至是超常发挥其内在的潜力。

然而,我们应该看到,私营经济的高效率和低成本的增长并没有伴随其他制度的相应变迁,它的发展还存在着一些严重的制度障碍。从政府方面来看,主要的问题有:(1)产权保护制度欠缺。现有的法律和法规对私营企业合法财产和其他权益的规定比较薄弱,私营企业在与其他经济主体之间出现纠纷时得不到有效的法律保护,从而使其发展的原动力受到削弱。(2)市场经济中的公平公正原则没有真正实现。私营企业在诸如市场准入、银行信贷、税费征收和其他社会负担等方面常常受到不公平的待遇。(3)政府运作的不规范和官员拥有太多的超经济权力,使私营企业主不得不从“寻利”转向“寻租”,扰乱正常的市场秩序。从私营企业本身来看,问题主要有产权界区不清、家族化管理、规模小、产业结构的低级化和产品结构雷同等。其中,最主要的问题是产权界区不清,表现在:相当一部分私营企业主家庭成员或家族成员内部自然人之间的产权界区不清;一部分私营企业,尽管其资本的形式确是私人资本,却在法律形式上戴了一顶“红帽子”;[4]一些私营企业是在没有真正的出资人的混沌状态下生成的,如负债借钱,从而造成天然的产权不清;一些私营企业主以个人的资本筹办企业,却以“合作”之类的形式注册成立公司。产权主体界区不清的危害是多方面的:不利于企业的资本积累;企业法人的独立性和完整性易于被侵害;影响企业的治理结构和管理权威;造成有关人员之间的权、责、利不明确,而产生“搭便车”的道德投机。[5](P42~57)

科思将交易费用概念引入经济分析中,揭示了交易费用与制度形成的内在关系。他认为,企业和市场的边界是由市场的交易费用和企业内部的交易费用的相互比较来决定的。[6]但中国在向市场的过渡过程中,需要政府对市场的培育和扶持,企业与市场的交易过程多了一个政府的环节,决定了企业的交易费用必须考虑政府这一因素。柯荣住通过实地调研并运用统计模型的方法分析了企业、政府和市场三者之间的交易费用变化,[7]认为企业的交易费用由4部分构成:企业与政府的交易费用;市场与政府的交易费用;企业内部交易费用;企业除负担第二项费用之外的交易费用。中国私营经济发展的初期,第一、二项交易费用是最重要的(这与科思的理论有所不同),是中国过渡经济时期私营经济发展中具有实质性影响的制度问题。柯荣住进一步分析,宽松的准入政策比宽松的规制政策更有决定性作用。因为,宽松的准入政策会使私营企业更有发展的机会,而且政府也会采取与其相配套的规制政策,从而使私营企业的交易费用不断降低,提高其发展的动力。本文认为,政府在实行宽松的准入政策和规制政策的同时,还要履行其产权方面的职能和社会职能,减少企业第三项和第四项方面的交易费用,以进一步调动私营企业发展的积极性。

根据上述的事实,本文认为,地方政府在私营产权激励方面应在以下几个方面有所创新:

第一,切实解决私有产权的保护问题。我国的个体私营经济从改革初期的“边际的、填补空缺”的角色发展到现在的社会主义经济的“重要组成部分”,已经获得了国家的正式法律地位,可以说进入了国家的政治经济体系范畴,政府理应作出相应的制度安排实施保护。目前,在国家的物权法还尚未出台的情况下,地方政府可以结合本地的实际以地方立法的形式,建立保护私有产权的制度,满足社会日益增长的这一制度需求,实现地方性制度均衡,以消除私营经济发展的心理顾虑。

第二,为私营经济创造一个公平开放的制度环境,减少私营企业的交易费用。这里既包括降低私营企业的市场准入费用,也包括在土地使用、信贷税收等方面的平等机会。但首先是要给予私营企业与其他经济形式相同的市场准入条件,因为,市场准入条件的放松会带来连续的制度响应,促使地方政府规范市场,降低规制费用,以及做好产权界定降低企业内部交易费用等工作。

第三,厘定产权边界。私人产权界区不清本质上是私人企业主自身的问题。我们讲保护私有产权,首先要尊重私有企业主自主选择的权利。“因为私营资本最清楚重新界定产权对企业发展究竟有效无效,最清楚重新界定产权所需要支付的代价究竟有多高。”[5](P58)但当私人资本意识到界定产权的成本远远小于继续维持产权含混所蒙受的效率损失时,就会要求进行制度创新,要求政府出面界定产权。这时,地方政府就应协助做好企业的资产评估工作,界定产权主体及边界,保证产权主体权利义务的落实。当然,在解决私人资本产权不清的问题上最为重要的是要给予其市场直接融资的制度条件。在这方面,目前我国还存在严重的制度短缺。市场融资有两个主要渠道,一是公开上市发行股票,二是通过银行借贷。而政策对私营资本上市有诸多限制,银行贷款也有非常苛刻的条件。这虽然是中央政府制度创新空间的范畴,但地方政府完全可以利用自己的组织优势去推动这些领域的制度变革。

第四,加强意识形态宣传,消除社会对私有产权的歧视。意识形态的最基本功能就是通过强化人们对产权和其他制度的认同而减少统治阶级的统治费用。但意识形态这种非正式制度安排由于源于“传统根性和历史积淀”,[8]比正式制度安排更具有持久性和滞后性。虽然从法律上中国早已确立了私营经济在国家经济生活中的合法地位,但人们思想中的“公有”意识仍根深蒂固,它仍然在很多情况下影响着制度的制定和实施。因此,地方政府应强化对私营经济在中国经济中重要地位的宣传,并给予其应有的政治待遇,逐渐消除人们对私营经济的歧视,使私营经济的发展有一个宽松的社会环境。

第五,除了上述产权、制度环境和意识形态方面的创新以外,地方政府还应建立符合市场运作规范的政府行政制度秩序、发展要素市场、引导私营企业的产业结构向高级化转变、引导它们建立现代企业制度和提供信息服务以减少交易费用和经营风险等。

二、以制度化约束规范中央与地方之间的制度创新关系

一些后发国家尤其是东亚国家的历史经验表明,不发达国家在向市场制度变迁过程中,中央政府的有效协调具有十分重要的作用。中央政府高度的组织动员能力、权威主义的政治传统和作用机制以及强调集体价值为核心的传统文化,是东亚国家现代化的重要原因,也是中国可以借鉴的富有价值的制度遗产。西方市场化和现代化的变迁过程是在比较有利的国际国内环境下一步步演变而来的,而现在的不发达国家既面临着国内要求快速发展的社会压力,又面临着国际上日益增强的经济政治压力;既要保持不断变革的势头,又要保持社会的稳定和统一,因此,强有力的中央政府的主导作用是应对这种复杂局面的重要保证。

从过去一个世纪西方的发展规律来看,市场制度的发展和市场功能的扩大,并不是伴随着政府功能的缩小,相反,政府功能尤其是政府的经济功能在不断强化。在政府体系内,出现了两个集权化运动:一是地方政府向中央政府集权,二是议会权力向政府行政首脑的转移。一个成熟的市场体系的有效运作,需要有一个有效的政府尤其是有效的中央政府,以保证市场的有序竞争。政府在市场运行中的功能是综合性和整体性的,主要表现在:[9](1)有效的市场运作,需要有一个统一的、开放的和规范的市场秩序,以使原材料、商品、人才、劳动力、资金等资源要素能够自由和有序流动,降低交易费用。但是,市场又是一种分散的力量,它在运行中很容易与地方性的力量结合,不断地弱化社会的凝聚力。地方政府的“经济人”性质使其出台一些地方保护主义的制度安排,从而阻隔市场的统一,影响要素的自由有序流动,最终导致市场功能和交易活动的萎缩。因此,只有具有高度权威的中央政府运用其组织力量才能塑造统一的市场秩序。(2)中央政府的宏观调控是建立和健全市场经济体制的重要组成部分。统一、科学、结构合理的制度体系是成熟的市场体系的必然要求,而统一的制度体系的安排和贯彻,只有在统一的政府权力体系中才能实现。(3)市场的运行需要公共产品和社会保障。一些公共产品投资大、见效慢,并具有垄断性,特别是关系到全局性的公共产品,如基础设施,它们是市场运行所必需的,需要政府的统一规划和大量投入。

可见,在调整中央与地方制度创新的关系时,一定的中央集权是需要的。但是,中国这样一个大国,各地的资源禀赋千差万别,需要多级的分层调控,需要多层的制度创新,不然,就会扼抑特色性制度潜能的发挥,扼抑人们对制度的合理预期和创新动力,地方市场的活力也就难以显现。而没有繁荣的地方市场就没有繁荣的全国市场。为此,必须找到一条既有利于中央适度集权,又有利于调动地方积极性的两全之策。这个两全之策就是遵循市场的原则,以市场作为规制中央与地方制度创新关系的坐标:一是无论中央的制度创新还是地方的制度创新,都不要超越政府与市场的边界。即凡是市场能调节的就由市场调节,市场失灵的地方有的就需要政府进行制度创新。二是以市场的原则划分中央和地方的创新空间,既要有利于全国统一市场的有序运转,又要有利于地方市场的繁荣,发挥地方政府创新的积极性。

根据上述原则,中央的制度创新空间应是:制订国民经济发展的中长期规划,并以相应的制度安排,如通过财政政策、贷币金融政策、产业政策等引导产业结构的合理化和高级化;建立社会总需求和总供给的管理机制,保持总供求关系的动态平衡;对收入分配关系进行宏观调控,建立既保证效率又兼顾公平的收入分配与调节制度;维护国有资产的所有者权益,促进国有资产的保值增值;建立和健全市场规则,打破地区、部门对市场的侵害和封锁,培育全国统一的市场体系,保护市场的公平竞争;组织和提供公共产品(全国性的);协调工农、城乡、地区关系,实现制度的均衡发展。地方政府的制度创新空间包括:根据中央政府的发展规划,制定本地区的发展规划,并作出与此规划和中央宏观目标相协调的地方制度安排;制定地方财政和区域性收入分配制度,引导和调节本地区的市场供求关系;培育地方性市场体系,推动区域市场与全国统一市场的开放和对接,为本地区社会经济生活的规范运行创造良好的市场环境;管理地方国有资产,保证其完整、保值和增值;在国家产业政策的框架内调整本地区的产业结构,实现区域内资源的高效配置;组织和提供本地区的公共产品。

中央与地方制度创新空间界线的落实,除了以法律化的机制约束两者之间的制度博弈关系外,还要建立中央对地方的有效监督机制:一是中央对地方的政治约束,这集中体现在中央对地方的人事控制权方面。二是采取切实可行的有效措施,铲除地方保护主义。解决这一问题需要中央与地方的相互配合和协调,从法律、行政和经济等多方面进行综合治理。为了加大治理、预防和惩罚力度,可以把这一工作列入最高权力机关的工作日程,对其进行专项治理;中央和地方的纪检、法律监督部门应将这问题列为执法监督的一项专门内容;中央对地方的绩效评估中,应改变过于强调经济发展指标的做法,引导地方政府放弃片面追求经济速度的发展思路。三是中央对地方的经济约束。要通过建立财政补助制度和财政监督制度等一系列经济制度,形成一种中央对地方的硬性制约和推动机制,达到调控地方制度目标的目的。西方各国中央政府建立的对地方政府的“财政制约和推动机制”值得我们借鉴。它以中央政府控制大部分财政收入为基础(中央财政收入总额约占国民总收入的60%以上),中央政府通过将收入的一部分以财政补助的形式拨给地方,达到引导地方政府实施中央制度安排和宏观协调社会发展的目的。在亚洲的日本和韩国,财权主要集中于中央,然后中央政府通过拨款和补助等转移支付手段,达到调整地区间财力差异,促进区域经济均衡发展的目的。在日本,中央政府为贯彻自己的政策意图特设了国库支出金,采取直接拨款的方式,将一部分资金拨给地方使用,这部分资金在地方财政收入中的比重高达20%。[10]因此,通过转移支付,增强地方政府的制度变革能力,是一个可行的办法。目前,我国在中央与地方分税制下,中央通过转移支付返还地方的税收比率以及地方获得中央补贴占上交中央税收的比率,都要有规范的制度约束,保证中央对地方转移支付的稳定性和公平性,防止转移支付总量被挤占及转移支付的随意性。同时,要根据中国的国情,确定转移支付的比重,即应以不损害发达地区的经济增长潜力为前提,否则就会造成与“效率优先”原则相悖的保护落后、挫伤先进的结果。我们在解决地区之间的差距问题上,不能简单地采取“劫富济贫”方法。要承认,一定的不平衡总是存在的。在某种意义上,不平衡还有利于增加不同地区之间的竞争压力,促使各地更好地挖潜,实施制度创新,使资源配置达到更优状态。落后地区的发展,主要应建立在对自身资源优势的充分认识的基础上,进行切合实际的制度创新,摸索一条适合自身实际的发展道路,这才是一个治本的办法。

三、退出市场职能领域,实现制度创新的范式转换

政府在市场经济中应扮演什么角色,不同的理论流派有不同的侧重。以亚当·斯密为代表的古典经济自由主义到现代经济自由主义从“政府失败”出发,主张无需国家干预的市场,由“看不见的手”发挥调节作用;克服市场缺陷的出路是明晰产权而不是国家干预;市场失灵的根本原因在于政府而不是市场自身。而从15世纪末的重商主义到凯恩斯理论以及制度经济学派,则从“市场失灵”出发,强调国家干预的作用。布劳恩和杰克逊认为,市场失灵的原因是存在公共物品与外部效应、存在不完全竞争(在自然垄断的领域内存在降低成本提高利润的现象)、存在信息的不完全、存在不确定性。[11]因此,需要政府的干预去弥补市场的不足。

根据新制度经济学的理论,市场本身就是一套社会制度,市场中的交易包括契约性的协议和产权的让渡,还包括构造、组织交换活动并使其合法化的机制。简言之,市场就是组织化、制度化的交换,它本身便包含着政治体系的力量与影响,深深地嵌入广泛的政治与社会结构之中。“无形的手”背后有着有形的社会结构在调节以私利为目的的个人及其行动。在一个健全的市场体系中,需要有产权和交易活动能得到合法认可和有效保护的制度环境,这要靠政府的力量才能做到。所以,不存在绝对不受政府及其制度约束的市场“真空”,所谓的“市场失灵”其实在较大程度上是“制度失灵”的外显。[12](P348)

但是,政府的作用只能限于弥补市场的不足,而不是取市场而代之:一是维持秩序职能,即有效保护产权和提供市场交易的基本博弈规则;二是解决市场本身无法克服的外部性问题,提供社会所必需的公共产品。地方政府作为地方利益的维护者和地方公共秩序的建设者,在处理政府与市场的关系上,要以制度创新去弥补市场的缺陷,实现市场化的制度均衡,既防止制度供给的过剩,也要防止制度供给的不足。

然而,我们在考察转型期中国地方政府的制度创新时可以发现,地方政府经常直接参与本地企业的经营活动,代行了市场的职能。这种创新有其客观必然性,因为在市场机制不健全的情况下,难以诱发微观主体的制度创新,或者即使微观主体有创新的需求和动机,在中央制度进入壁垒的约束下也难以实现创新的愿望,从而使地方政府充当了制度创新的主角,弥补了市场和企业的不足,但其弊端也伴随而生。一是造成了政企不分,增加了企业交易过程的环节和费用,也使企业难以独立地走上市场。前面提到的“公用地灾难”、中央与地方制度博弈目标的冲突等弊端,根源就在于地方政府代行了市场的职能。因为,与企业绑在一起后,地方政府就难免会从本位主义出发,在其权力范围内施行有利于本地企业的制度安排,从而与其他地区和中央的制度变迁目标发生冲突,应验了“诺思悖论”:成也政府,败也政府。一方面,地方政府过多地干预市场,出现了制度供给过剩;另一方面,在公共产品的问题上却出现了制度供给不足。要走出这一困境,就要实现制度创新范式的转换:从代替市场到退出市场,即凡是市场能调节的领域交由市场去调节,由市场主体根据需求自主实施制度创新,政府则主要作为市场秩序的维护者而发挥作用。

政府退出市场职能领域后,在产权多元化的基础上,微观主体的诱致性制度创新才能萌生和繁荣,最终达到由政府主导的供给型制度变迁方式向需求诱致型制度变迁方式的转变。只有实现了这一转变,一个国家的制度变迁才会走上良性循环的轨道,持续性的制度均衡才有可能出现。因为,在一个自主和平等的环境中,微观主体能够及时感知和捕捉到获利的机会,并在自愿和一致的基础上,通过排除外部性和搭便车等问题,最终完成制度创新。这种创新,更有利于转化为人们的自觉行为,“集体行动控制个体行动”,[13]达到制度创新的预期效果。

为实现制度创新范式的转换,地方政府主要应在以下几个方面有所创新:

第一,收缩公有经济的市场战线。公有企业的产权缺陷使其极易陷入资产无人负责的境地,改革的基本思路应该是:今后在一般竞争性行业里,不再搞公有企业。对原有一般竞争性行业中的公有企业要改造成非公有企业,包括改造成混合所有制企业。这是解决地方保护主义问题的一个根本办法。由于地方所属企业能够增加与销售收入挂钩的上缴费用,能够提供员工饭碗保障地区就业和社会稳定,所以地方政府总是倾向于外延式的经济扩张,导致严重的重复建设问题,并且还会想方设法维持企业甚至是长期亏损企业的生存。只有斩断了地方政府与企业的资产隶属关系,才能从根本上解决无效扩张的现象。道理很简单,没有哪一个私人资产所有者会允许企业的无效扩张的。

第二,明确政府职能的合理边界。有关政府职能的边界问题,总的来说,它应限于市场失灵和维护秩序领域。类似于企业投资和经营等微观领域的事务,应交由市场去调节。但在实际管理活动中,受利益的驱动,地方政府往往会自觉或不自觉地走入市场职能领域。最近某省政府出面组织,由若干国有资产公司出资组建熊猫集团(控股)有限公司就是一个典型的例子。[14]这种“拉郎配”的政府行为,是地方政府追求规模、热衷于评比的排序、表现政绩的传统管理方式的延续。它明显超越了政府职能的合理边界,也遭到了部分企业的反对。张维迎说:“哪一个国家,哪一个地方,政府在处理企业问题上花得精力越多,企业在处理与政府关系上花得精力越多,这个国家就越落后。”[15](P210)

第三,放松管制。管制即按照某种规则行事之意,目的是要使市场竞争处于一种公平的状态,避免社会利益的损失。张维迎认为,西方管制的基本理念是怎么去维护市场的公平竞争和有效运转。他们普遍同意,自由签约是最重要的,只要交易双方的协议不形成对第三方的损害,管制就没有必要;只有市场运转会形成对他人利益的损害,而这种损害又无法通过当事人之间解决时,才需要政府管制。而我们过去的计划经济从一开始就立足于取消市场和消灭市场。[15](P99~111)由于政府官员在实施管制时有自己的效用函数和信息的不完全等原因,使政府管制经常失效,因此,我们现在的问题是要放松管制,而不是加强管制。目前,放松管制的重点是对传统的行政审批制度进行改革。传统的行政审批制度是计划经济的产物,是政府直接干预和控制企业的主要手段,由此产生了诸如阻碍资源有效配置、行政效率低下、寻租和腐败滋生和蔓延等弊端。因此,改革的重点是减少审批的事项和明确政府审批的范围,衡量的尺度是:一是市场尺度,即凡是市场能调节的,政府就不要设立审批去干预。二是经济尺度,这主要从成本—效益方面考察审批的收益与成本是否对称。三是技术的尺度,即从技术能力方面看行政审批能不能把审批的事务管住,审批管不管用。

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