“迁村并居”后的治理困境

“迁村并居”是城乡一体化建设的重要举措,但目前多数地区采用的直接转换方式已经表现出了诸多问题,急需从组织机构、职能设置、经费制度、人才机制等方面予以完善,并针对农民权益保护的重要需求提供针对性解决措施

社区居委会机构和职能不明确

最近,山东省德州市公布了“迁村并居”的最新数据:“六成村庄合并,减少4980个建制村,新建3339个社区性组织”。这种转变不能仅仅理解为形式和名称上的简单变化。目前由“迁村并居”而来的社区居民委员会多是沿用村民委员会的一套自治组织,因此呈现了多个基层组织“一体化”的现象,即同一组织既需要对辖区内的公共事务进行管理,也需要为社区居民提供社区服务。在日常职能方面也呈现严重混杂特征。一方面体现在新设置社区居民委员会的“三元合一”职能上,即不仅保存着原村民委员会的部分自治功能,同时还需要兼顾管理与自治职能,机构重叠造成社区居委会职能混杂,也直接影响了其社区建设与维护农民权益的效率。这种职能的“三元合一”需要相应的配套机构、人员及新的工作方法与机制,而并非当前仅将村委会转为居委会的做法就能简单解决的。另一方面体现在新设置的居民委员会行政职能承担过多上,主要表现为其日常职能不仅包含了对社区活动的常规管理和服务,还需要对社区低保、社区搬迁、征地等活动进行管理疏导,其承担的部分行政职责与原本的社区自治职能产生混同,使社区居委会维护社区居民利益的根本属性被一定程度的弱化。

因而,“迁村并居”而来的社区居委会需要明确区分其组织机构,根据职能属性要求形成相对独立的社区管理机构与社区服务机构,实现社区管理职能与社区服务职能的分工,并合理定位社区居委会在涉及行政与公共管理活动中的作用。同时,也需要进一步明晰管辖上的“属地原则”,即在公共服务领域尽量以县级为单位形成统一社区服务机构,在降低社区服务成本的同时进一步推动城镇化。社区管理机构则利用其基层优势为政府与社区居民的沟通形成纽带。

社区委员会的经费和人才困境

“迁村并居”后居委会工作负担进一步增大,日常事务涉及面广及相对繁琐的状况对比其已有经费条件,呈现出极其不均衡的状态。一是办公地点与业务职能的不对称。“迁村并居”后的社区委员会办公地点设置必须纳入城镇规划,因此出现了一个办公室内集中多个部门,一个办公桌同时办理社保、劳动就业、卫生安全等多个业务的状况,资金有限使社区居委会办公地点受到限制,已经难以适应逐步扩展的工作需求。二是职能范围与活动经费的不对应。“迁村并居”后的社区居委会通常仍然是由原村委会人员组成,其人员工资报酬与活动经费大多属于“包干”形式,有限的经费在面对转型为社区居委会后需要处理的诸多繁杂事务而言显得捉襟见肘。社区居委会运行经费问题解决,需要结合其日常职能中的事权与财权一致、人才机制中的激励措施、社会保障制度的完善与健全展开。不仅要加大对社区居委会日常活动资金的投入,也需要逐步重视对其工作人员基本工资待遇、社会保险、养老保险等方面的规范与健全,形成统一标准、灵活运用、明确区分的社区居委会运行经费制度。

与城市原有社区委员会相区别的是,“迁村并居”后的社区居民委员会需要关注新形势下农民在就业、教育等方面的生存问题,也需要不断应对农村合作医疗等新型管理要求,这种职能范围的复合性要求其配备的人才也应当具备专业知识和处理事务的综合能力。因此,直接由村民委员会管理人员原班人马组建的社区居委会,面临着人员不足和工作能力相对欠缺的困境。要实际解决这一问题,需要创新当前“迁村并居”的社区居委会人才机制。具体做法一是积极鼓励具备专业知识的大学生村官进驻社区居委会。引导大学生村官进入社区居委会工作,需要适当增加激励措施,形成人才流动吸引力。同时,大学生村官进驻社区居委会,需要考虑“迁村并居”背景下的社区居委会,其管理与服务对象是家族或宗族联系较为紧密的社区居民,因而人员选择上应当考虑优先选用当地人才,充分利用其亲和力与号召力。二是实行“以老带新”不断更新社区居委会的人才结构。由原村委会工作人员对新入人才进行业务指导,加速其对社区工作环境的适应,减少开展社区工作的阻力以逐步实现社区工作人员的优化更替。三是健全社区居委会工作人员的退休机制。通过规范化的人事制度形成合理退休机制,以此进一步避免工作人员的后顾之忧。

社区内农民权益保护欠缺

土地是农民最根本的生存依靠,失地农民直接面对的就是生活与就业问题,但作为目前与农民联系最为紧密的社区居委会,则缺乏在此方面的职责要求。并且,即使有社区居委会意识到失地农民权益保护的重要性与急迫性,也因为相应制度机制的缺乏难以落实到行动。此外,在社会保障方面,“迁村并居”后的社区内农民社会保障权益存在“真空”状态。一方面农民因户籍制度限制难以被纳入城镇低保对象范围,另一方面也因为在地域上脱离了农村地区而难以享受针对农村地区的诸多资金扶持与优惠,这种真空状态致使社区居委会辖区内的农民处于社会保障上的尴尬境遇。

要切实维护“迁村并居”中的农民权益,不仅要规范其转变过程,更要对转变之后产生的后续问题及时采取针对性措施。一是可向“迁村并居”后失去土地的农民采取常规化的专项补偿。失地农民生存与发展是一个持续的过程,因此这种补偿应当区别于征地过程中的一次性支付机制,而应当采取类似社保的方式按期间给予补偿,通过这种方式逐步将处于权利保护“真空”状态的农民纳入社保范围内。二是可为 “迁村并居”后农民生产方式“农转非”提供优惠政策。“迁村并居”为城镇化建设提供了契机,也为农民转投商业、工业领域提供了便利,然而知识、技能与经验的匮乏使得农民在“农转非”后,处于市场竞争的弱势地位。因此,需要通过政策制度的倾斜,利用补贴或税收优惠等方式对农民进入非农行业提供支持。三是可考虑为农民权益保护制定相对统一标准。针对“迁村并居”后最为突出的失地农民就业问题,可尝试为农民发放“失地证”,并赋予利用“失地证”获取政策优惠及社会保障等权益,实现农民权益保护的规范化,促进社会公平的实现。(作者为华中农业大学文法学院法学系教授)