迁村并居五种不良倾向剖析

编者引言

2010年,中国的城市化率已经接近48%(城镇常住人口),这样的成绩,“迁村并居”功不可没。它涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整,关系到人文关系、生产要素的重组,既敏感又复杂。实施之初,不少人心存疑虑:“群众怕丢村子,村干部怕丢位子,县乡干部怕惹乱子”。从记者调查情况来看,也是有人欢乐有人愁。“迁村并居”实施过程中出现什么新问题?如何适应“迁村并居”后村民自治形式的变化?

避免成为地方政府“摇钱树”

随着城市化、工业化的进一步发展,建设用地指标变得越来越紧张。而且,由于国家建设用地指标被集中用于省会城市和地级市,县一级建设用地指标几乎没有或很少,不少地方政府就在农民宅基地上想办法。而迁村并居集中居住后,原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地,就被直接用于工业建设,这对“用地饥渴”的基层政府来说,无异于一场“及时雨”。比如地方政府将迁村并居节约出的大量土地成本极低地置换为建设用地指标,并在经营土地的过程中赚取高额收益。据调查发现,一般一个300来户的村可以节省出1/3的建设用地,全国由此可以节约出上亿亩的土地,其中优质耕地在5000万亩以上。迁村并居可谓涉及到巨大的利益。也正因为此,地方政府往往出于自身利益而强制要求农民参加,造成许多不良后果。

避免侵害农民土地财产权

我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织,但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来,在民间就一直有宅基地继承的传统,因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上,国家也正试图通过制定相关的法律来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。迁村并居节约的土地被复垦后,可以按照一定比例增加建设用地,由此产生的“土地财政”收入要补贴给农民,并协商出一个令农民满意的费率,要征得农民同意。不能仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地,造成对农民土地财产权的严重侵害。

避免强行推进农民集中居住

农民是否适合集中居住,是否愿意集中居住,在很大程度上取决于农民的收入水平、取决于当地的经济社会发展水平。目前,在我国绝大部分农村地区,农业还是农民主要的生产活动,庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源,土地还是主要的保障手段,传统习俗和邻里观念还比较强,以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。即便是在苏南等经济发达地区,农民之间的收入差距也很大,并不是每个农户的收入水平都能支撑集中居住的成本。并且,目前农村养老保险等基本社会保障还很不完善,农民对失去土地的顾虑很大。但随着经济社会发展,非农部门成为农民主要的就业领域,收入水平有了很大提高后,农民才会向往现代化的社区生活。还要看到,有一定规模的专业农户不适合集中居住。为此,要规划专业农户的居民点,不能把所有农民集中到新建小区。如果违背这种经济社会发展规律,强行推进农民集中居住,就会妨碍农民的生产生活,损害农民的利益,难以达到农民集中居住的效果。

避免一味追求向城市看齐

在迁村并居建设规划中,一些地方出现很多不良倾向,比如以村容规划代替新农村建设规划,以城市住宅小区规划代替农家群落规划,忽视了庭院经济和民族风俗特点;以政府官员的意图代替村民自愿,忽视农户的家庭支出能力;关注宅基地整理后的土地开发,忽视原有宅基地和承包地农户的产权和承包经营权等,严重脱离农村实际,造成很多地方“有新房无新村,有新村无新貌”的不良后果。某些地方政府在建设农民集中居住点时,对当地经济社会发展条件以及农民的意愿和选择缺乏统筹考虑,许多地方都把建设农民公寓楼作为引导农民集中居住的主要形式,一些地方甚至出台政策,新居民点建设不准再建二层小楼,楼房最低在四层以上,提出了“住宅向高层发展、设施配套向城市看齐”的目标。

城市有城市的特色,乡村有乡村的风貌。城市和乡村在人口、功能、景观、文化、社会生活等方面都存在较大差异,村庄规划不能千村一面,不能普遍建高层楼房和别墅。相反的,村庄建设应该体现多样性,体现当地自然特色与人文风情。而之所以会出现“向城市看齐”的倾向,从本质上来说,和一些地方领导在发展经济中的“城市偏好”以及旧的政绩考核标准不无关系。

避免造成“上楼致贫”

庭院经济是我国农村经济的重要组成部分,农户庭院是人与生物共生、自然环境与人工环境并存的特殊生态系统,又是人类文明与物质生产并存,物质和能量高度富集的特殊区域。从目前农村改革与发展的要求看,农村庭院是新农村建设的重点对象。农民在自己家的院子里生产一些投资少、见效快、效益高的商品,不仅增加了收入,而且提高了自身的商品经济意识,对农民参与市场经济大有裨益。 集中居住后,农民虽然住上了公寓楼,过上了所谓“城里人”的生活,但是他们再也没有从发展庭院经济中获得收益的可能。有调查表明,很多住在集中居住点的农民反映:“以前吃的蔬菜可以自己种,现在什么都要到市场去买,几万元的补偿金,省吃俭用也维持不了多久。”生活成本的提高对本来就增收困难的农户来说无疑“雪上加霜”,将会造成“上楼致贫”的不良后果。除了生活成本的提高,集中居住对农民的生产生活也带来很大的不方便,尤其是对还有耕地从事农业生产的农民以及习惯于单家独院生活的老年人。集中居住后,农民离自己的耕地较远,农具、粮食等不方便存放;老年人住高层,上下楼不方便等等。所以,从农民实际生活角度来看,由于受到经济发展水平的限制,集中居住对他们来说并不是一个好的选择。

迁村并居是一项涉及基层组织建设、集体土地处置、集体资产处理、集体房产和村民住宅处理、村民农转非、市政设施建设和管理、社保及群团组织关系理顺等问题的系统工程。在是否迁村并居集中居住的问题上,要以农民的需求和意愿为本,并结合当地经济发展的实际情况统筹考虑。政府在这个过程中应该扮演“引导者”的角色,而不是替农民决策,更不能简单地依靠国家行政力量强制农民就范。 (作者为中国人民大学农业与农村学院教授)