PPP融资模式难融民间资本

【摘要】自地方政府启动一批批PPP项目以来，经过前期快速发展，民间资本参与率低的问题逐步显现出来。民间投资能够培育新动能发展新经济，可见民营经济在我国经济发展中的作用十分重要。本文将从PPP模式的概念入手，分析其难以吸引民间投资的症结所在，并探究解决方法，为改善这一问题提供借鉴。

【关键词】PPP 政府 民企 挑战

一、PPP融资模式概述

PPP模式即公共部门（政府）和私人部门（民企）合作的项目融资模式，建立了政府与非政府主体在基础设施、公共服务等领域合作共赢式的供给机制。PPP模式已经在国外得到了广泛应用，而十八届三中全会提出通过特许经营等方式，允许民间资本参与城市基础设施投资和运营之后，中国也掀起了PPP项目建设浪潮，制度体系初见成效。PPP模式除了能够减轻政府建设投资负担、促进政府加强预算改革，这种公私合作的长期契约关系还能加大基础设施、公共服务投资，有效配置社会资源，促进经济转型升级。在我国十三五供给侧结构性改革中，PPP改革作为一项重要的措施，应当发挥积极的牵引作用。但我国PPP模式推广运用时间较晚，仍处于研究探索的起步阶段，面临不少问题、挑战。

二、PPP模式中民间资本面临的难题

来自财政部的数据显示，目前已被各地政府推出的PPP项目有7835个，累计约8.8万亿元总投资额，但是上述项目仅有21.7%的落地率，大部分还处于前期准备中。尽管在签约落地项目数量上国企和民企无太大差异，但是在签约金额上，民企占比不到三分之一且投资项目规模较小。规模较大的项目都是政府和国企、央企合作，其他企业因为自身劣势和种种要求限制，经常很难竞争得过国企、央企。那么，政府与社会资本合作实际上还是‘公公合作’，‘私’的部分参与度较低。国企成为政府的合作主体，参与者没有变化，民间资本引入得少，没有明显盘活社会资本、扩大资金池，PPP推行的意义不再。这也违背了向私人部门转移基础设施负债及资产的初衷，只是债务主体从政府部门变为国有企业，并未降低公共部门总体债务。因此提高民间资本参与度是PPP模式推行的一大难题。在政府部门积极引入时，民间投资热情却不高，原因有以下几点。

（一）政企地位不平等

基础设施特许经营项目投资规模大、回报周期长，大部分需要政府财政支付补贴企业。政府在招商引资时积极承诺，项目建设运营后不按合同进行支付，当政府换届时还可能产生推诿责任现象，政府的支付违约将使企业难以支持陷入困境，尤其是中小型企业容易遇到资金链断裂的危机。而在合作过程中，企业也常常因新规章文件出台导致项目成本增加，如果政府不分担新增成本，可能造成企业因无法盈利而违约。主体平等在政府与企业的合作中往往不能实现，如果是私方企业违约，政府能够追究企业，但如果是政府变卦推诿，由于政府部门一直处于绝对领导的地位，企业基本无计可施。

（二）私人部门企业实力较弱

多数基础设施建设项目的投资规模大，大部分民企实力较弱不能满足要求。国内私营企业主要是还处在前期发展阶段的中小企业，项目要求的投资规模大大超过多数私营企业的能力。更为重要的一点是，民企外企的融资能力远不如央企国企。大型央企国企信誉好，银行授信额度高，融资能力强，民企相比之下根本没有优势，政府自然更青睐央企国企。PPP的首要要求而是融资能力而不是专业运营能力。只有资金充足，才能跨过政府设置的门槛，才有可能获得项目完成建设、运营。

（三）法律体系不健全

PPP模式需要由完善的社会法制环境保障其有效运行，根据我国的发展现状，社会资本进入基础设施领域投资缺乏国家法律法规的支持。作为一种合同式投资方式，法律层面上需要明确规定各环节中政府与私人部门分别拥有的权利、承担的义务和风险。政府在责权的承担上不明晰，因此以往的项目就存在争议。对于PPP项目运行过程中可能发生的具体问题，以前的法律没有全面涉及，如价格形成机制、收益分配机制、风险管理等都没有完善的条文规定。既然得不到法律制度的保障，私人部门的投资自然更加谨慎。

三、如何吸引民间资本投资

处理好政府与市场的关系，提高政府契约精神。PPP项目是政府与民间资本在诚实守信、平等协商和严格履约的基础上形成的合作关系，应做到利益共享和风险分担，给民间资本更平等的地位和更多的话语权、决策权，还应明确规定政府部门违约惩罚，实现公私部门间的均衡发展。项目运行中双方发生利益或产权纠纷时，必须由具有独立性和权威性的管理机构处理，可以引入第三方监督评估机构，增强透明度以确保各方的利益，防止可能的道德风险。还可以发挥公众监督作用，提高社会参与度。由于涉及项目大多与公众的日常生活息息相关，有了公众的监督可降低合作双方的违约几率。让公众从项目设计到合约谈判一直参与项目的进展，公众的利益能够在合约中得到反映，既能保证项目的公正性，又能得到公众充分的认可，有助于项目顺利地进行。政府部门应该定期向社会公众报告项目进展情况，接受社会公众对其监督，保证各方利益不受损害。

民企参与PPP项目的首要限制是融资能力，为了让民企获得更多资金应当优化其融资渠道，完善其融资机制。首先，在融资方面给予政策支持。支持民企从银行等金融机构获得较低成本融资。调整银行的信贷评价体系，提高民企的银行信贷额度。鼓励银行开发符合民间资本投资需求的中长期信贷产品，金融机构要灵活运用各类金融工具，积极创新融资产品与融资管理，为项目建设内容、期限匹配合适的融资方式。其次，银行和政府可以联合设立PPP基金，提供资金支持难以获得市场融资的项目。此外，鼓励民企与央企国企联合投标项目，就可以充分利用央企国企的平台、资金、资源，并融合民企的市场化运作概念和能力，使项目更加符合社会的需求，更加全面地发挥市场价值。

完善PPP投融资管理法律体系，适当突破现有法律与政策障碍，及时修订现存不适应PPP发展的法律法规，积极推动国家层次的立法，推动基础性、规范性法律的出台，解决有关法律、部门规章和地方性法规政策衔接不畅、相互矛盾、不够权威的问题。加快制定专门法，在法律层面上规定PPP的基本原则、核心问题，以正规的形式确立完善的流程，呈现具体事宜，明确各参与方的权利义务，明确项目审批、监管、争端解决、损失保障制度，令项目各环节有法可依。真正地将监督职能融入到信息公开、管理评估等方面中，真正地加强公私双方，尤其是政府一方的契约精神和履约能力，使PPP法律体系具有效率和执行度。

参考文献

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[2]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）.

[3]周哲，肖辉龙.PPP“公私合营”道远[J].财经，2015（32）.

作者简介：黄婷婷（1995-），女，汉族，福建漳州人，河南大学经济学院，2013级本科生，金融学专业。