旧城改造中城市综合管廊的建设困境

摘要： 相比城市新区，旧城改造中城市综合管廊建设困难重重，文章从规划、资金、运营、法规四个方面给予了深入分析，提出争取市民理解与支持、精细规划以降低对旧城区的影响、建设专门的运营管理机构、完善城市地下管线建设的法律机制、引入多元化的投融资模式、逐步推行收费机制等对策措施，为我国综合管廊建设与管理决策提供参考。

Abstract： Compared with the new city district， comprehensive pipe gallery construction is so difficulty in transformation of the old city. This paper， from the four aspects of of planning， capital， operation， laws and regulations， gives an in-depth analysis， puts forward the public understanding and support， careful planning in order to reduce the influence to the old city， the construction and operation of specialized management institutions， improving the legal system of city underground pipeline construction， the introduction of diversified financing pattern， the gradual implementation of the charging mechanism and other measures， provides a reference for the comprehensive pipe gallery construction and management decision-making in China.

关键词： 旧城改造；综合管廊；建设困境

Key words： old city transformation；integrated corridor；construction dilemma

中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）21-0030-02

0 引言

近年来，我国许多城市旧城改造步伐加快。各种地下管线在规划、敷设、运营、管理、维修等方面矛盾日益突出，而建设综合管廊无疑是解决上述问题的有效手段。2016年是“十三五”开局之年，河北省等14个省、自治区政府报告中多次强调综合管廊的建设，中央财政部、住房城乡建设部也于去年2月份《关于开展2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》。可见寻求破解旧城改造中综合管廊建设困难重重，对实现综合管廊可持续发展、促进新型城镇化建设具有重要意义。

1 旧城改造背景下城市综合管廊建设面临的主要困境

1.1 新规划与旧城现状矛盾大

老城区城市道路狭窄，地下管线排布错综复杂，且未经过统一的规划。随着时间流逝和管理机构的变更，地下管网信息部分缺失，这些现状与新规划之间产生矛盾。

①旧城道路横断面窄。

老城区道路建设大都比较早，多为七八十年代规划设计，道路狭窄，两侧建筑密集，没有预留拓展空间。而干线综合管廊建设于道路中央或机动车道下方，独自分舱敷设，需要地下空间大，因此老城区的道路现状决定了老城区对综合管廊建设规划要求较新城区更加精细。

②旧城地下管线排布错综复杂。

老城区地下管线建设没有经过统一规划，通常都是按管线部门的需求及最小成本进行开挖，地下管线多步、漏步、错步现象严重，导这些情况致地下管网纵横交错，增大了道路开挖和管线整合难度。

③旧城地下设施信息部分缺失。

在老城区的地下管网建设中，部分采用的为传统手工制图，靠人工设计和人工记忆管理，管网信息储存载体比较单一，且未建立地下管网信息平台。经过时间的流逝和管理机构的交替，许多城市的地下管线信息资料早已缺失。

④旧城地下管线改造施工对城市生活影响较大。

建设综合管廊需开挖道路，封锁交通，对市民出行造成一定的影响；此外，由于老城区地下管线错综复杂，并且管道信息不完善，在开挖道路时难免挖断水管等市政管线，对市民生活造成一定影响；再则，建设综合管廊开挖道路时噪音较大，工期时间长，影响了市民的正常休息。

1.2 建设资金与实际需求差距大

地下综合管廊相比于传统的直埋方式，前期投资成本要高出一倍多，且其运营周期长，年回报率低。到目前为止，资金来源以政府出资建设为主，公私合营为辅，资金来源较为单一。在中国现行体制下，有偿使用尚未推广，阻碍了综合管廊的可持续发展。

①综合管廊造价高。综合管廊建设前期投入成本巨大，按照国家试行投资标准估算，单位公里造价约在0.56-1.31亿元之间[1]。据统计，单位公里综合管廊土建及设备设施安装在内的直接成本就高达0.7-1亿元，而且它的造价随着断面尺寸增大、舱位增加增多。

②资金来源较为单一。城市地下综合管廊建设具有投资大、建设运营周期长、年回报率低的特点。它的社会效益突出，但所带来的经济效益不明显，导致目前投资主体单一，主要由政府全额出资或政府与管线单位联合投资为主。而社会资金引入甚少[1]。

③有偿使用尚未推广。在中国现行体制下，给水、排水、电缆、电力等分别属于不同的部门，而我国尚未对城市地下空间产权做出明确规定，管线单位只需向自己行政主管获得审批便可无偿获得地下空间资源。而综合管廊属准公共服务商品，可向管线单位收取一定运营维护费用，但目前我国仍未明确建立城市地下综合管廊建设和运营成本分摊标准。另外，随着管廊使用年限的增长，维护管理费用将不断增长，若仅靠政府出资，不建立明确收费机制，综合管廊将很难大规模发展。

1.3 管廊运营和利益协调难度大

城市地下综合管廊的社会效益突出，内部效益具有长期滞后性。政府是主要发起人，注重社会效益；管线单位是使用者，注重经济效益。若入廊费用和日常维护管理费收取过高，会对管线单位入廊的意愿产生影响；若入廊费用和日常维护管理费收取过低，则将影响综合管廊后期的可持续运营。

1.4 管理协调机构不完善

综合管廊涉及多个部门多种管线，各部门之间利益协调难度大，而国内政府尚未成立专门的综合管廊政府机构来管理。各管线部门各自为政，缺少信息交流，造成我国地下管网建设多头管理、地下管网信息不共享的局面。

1.5 城市地下管线建设的法律机制不完善

综合管廊的建设与管理必须有法可依。目前我国仍未明确制定综合管廊相关法规，综合管廊相关技术规范也十分缺乏[2]。这导致了部分管线单位绕开管廊私自铺设地下管线，已建设的综合管廊也未将管线合理布局，而是仅仅简单地将各种管线置于管廊内，无疑埋下了安全隐患。

2 旧城改造中城市综合管廊建设的应对策略

2.1 争取市民理解与支持

政府部门应针对目前城市内涝问题及“拉链马路”问题，加大对综合管廊的宣传力度，明确指出综合管廊可以改善城市面貌、城市交通和缓解城市内涝的优点，让市民了解综合管廊给个人及社会所带来的长久利益，争取市民理解与支持。

2.2 精细综合管廊规划以降低对老城区的影响

老城区应着手制定和精细城建规划，综合管廊建设应结合旧城改造、棚户区改造、道路改造、地下空间开发等同步实施，因地制宜，合理确定地下综合管廊的建设区域、断面尺寸、管线种类等。综合管廊的设计要充分考虑各种管线的发展远景，为其预留充分的扩建空间[3]，避免道路重复开挖，对市民造成不便。

2.3 建设专门的运营管理机构

综合管廊建设运营周期长，而纳入综合管廊的管线分属于不同部门，有利益冲突，因此需要设立专门的城市地下综合管廊建设管理机构，负责综合管廊的统一规划、统一建设和统一维护管理[4]。在我国台湾，综合管廊的规划与管理由专门的机构负责，在总体规划下，明确入廊要求，在已建设管廊的区域内，严禁管线单位私自开挖埋设管线。

2.4 完善城市地下管线建设的法律机制

全面推广综合管廊建设的基础是制定相关法规体系。目前我国虽不断出台推进综合管廊建设的政策，但政策立法仍然不足，技术立法也几乎空白。在制定法规方面，我们可借鉴台湾出台的《共同管道法》、《共同管道法施行细则》和日本的《关于建设共同沟的特别措施法》等现有法规，也可总结《上海市城市道路架线管理办法》和《重庆市管线工程规划管理办法》等先进经验[5]。在政策立法上，对综合管廊的所有权、建设权、经营权等方面做出明确规定；在技术立法上，在规划设计、施工方法、检查验收等方面做出具体规范[6]。

3 综合管廊建设机制创新

3.1 引入多元化的投融资模式

为改变我国城市地下综合管廊的资金来源相对比较单一的现状，可采取以政府为主导，将社会资本引入综合管廊建设，使投融资渠道多样化。近年来，中央大力推行PPP模式。为推动PPP模式的发展，财政部先后出台《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），以上政策的出台，充分证明政府对公共经济领域中公私合作方向的重视与肯定。

2016年7月份，由国务院批准财政部牵头的中国PPP基金成立，并在12月与江苏、吉林等9省签署了基金协议，基金规模达到437亿元。在该年10月份，财政部发出《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求直面PPP现在面临投资落地、财政补贴、民企投资困难、合同方面等等的问题。有专家认为，此次政策中，财政部推动PPP决心如此之强、力度如此之大极其罕见，也将对PPP发展带来重大改革。

3.2 逐步推行收费机制

管线入廊应当逐步建立适当的、合理的收M机制。入廊管线单位应向管廊建设运营单位缴纳管线入廊费和日常维护费。管线入廊费收费标准参照各管线单独敷设和更新改造成本等因素确定，对进驻综合管廊的管线单位进行一次性收取；日常维护费收费标准参照管廊本体和附属设施运行维修、更新改造成本及占用管廊空间比例确定。

4 结语

目前我国城市地下综合管廊规划建设仍处于探索阶段，综合管廊还仅在一些经济发达的城市和新区有所建设，老城区建设甚少。我国可结合国内外先进经验和成熟理论，建立适合我国国情的综合管廊规划、建设、管理、运营模式及相关法律机制，在旧城改造中大力推进综合管廊的建设。

参考文献：

[1]王军，潘梁，陈光，李明，温修春.城市地下综合管廊建设的困境与对策分析[J].建筑经济，2016，37（7）：15-18.

[2]李平，曲东.浅谈综合管廊建设[J].山西建筑，2011（6）：204-205.

[3]胡静文，罗婷.城市综合管廊特点及设计要点解析[J].城市道桥与防洪，2012（12）：196-198.

[4]张韵，刘成林，杨京生.推进城市地下综合管廊建设可持续发展的几点思考[J].给水排水，2016（6）：1-3.

[5]何瑶，刘应明，张华.深圳市共同沟建设和运营与管理问题研究[J].给水排水，2012（4）：108-113.

[6]钱七虎，陈晓强.国内外地下综合管线廊道发展的现状、问题及对策[J].地下空间与工程学报，2007，3（2）：191-194.