国外主要国有森林资源管理体制及比较分析

摘要：国有林一直是世界森林资源的重要组成部分，全球公有林依然是主体构成，占全球森林面积的84.4％，在美国、加拿大、德国、英国、澳大利亚、日本、俄罗斯等七个国家的国有林的平均比重达到62.36％。目前世界上国有林的主要管理体制有中央政府主导的垂直管理、以州为主体的垂直管理、以省为主的分级协调、管理与经营分离等四种管理体制。在对这四种管理体制的体制形式、组织机构、人员和资金安排等方面进行比较分析发现：在管理体制上，都是基于国有林资源所有权确定，而且都遵循所有权和管理权限对应的原则，具体经营活动都不同程度引入市场机制；在管理机构设置上，世界各国国有林管理设立专门的管理组织机构负责国有林的管理工作，大部分国家的相关法律法规都明确了国有林的具体管理职责和权限；在用工制度上，国有林的管理人员实行公务员制度，具体经营人员按企业化管理；在资金管理上，基本都实行资金全额预算，收支两条线管理。上述国家在国有林管理中体现的生态优先、分类分级管理、政府主导资源管理与具体经营活动市场化，健全法律法规等对我国国有林改革具有重要借鉴与启示。

关键词：国有林；森林资源；管理体制

中图分类号：F316.2

文献标识码：A

文章编号：1009-9107(2012)04-0080-06

随着林权改革的深入开展，森林资源的管理问题再次成为改革的热点问题，特别是国有森林资源，不仅关系到森林资源的保值增值、多种功能效益发挥及持续发展，也关系到国有林区的社会经济发展。当前计划经济体制延续下来的森林资源管理体制在相当长一段时期为满足国民经济发展做出了重要贡献。随着我国社会经济发展对森林发挥效益功能需求的变化和社会主义市场经济体制的逐步建立，国有森工企业进行了一系列管理体制的改革，尤其是在天然林保护工程实施后，国有森林资源的功能从单一的林产品生产基地转向以提供生态服务为主，合理提供林产品、促进国有林区社会经济发展的多种功能效益综合体，国有森林资源管理体制改革成为当前和今后相当长一段时期我国国有森林资源经营管理的重要问题之一。在进行我国国有森林资源管理改革探索的同时，研究主要发达国家国有森林资源管理体制，并进行比较分析，这对我国森林资源管理改革具有很强的借鉴意义。

一、世界国有林基本情况

(一)世界森林资源状况

据2005年世界森林资源评估报告显示，2005年的森林总面积略低于40亿公顷，森林覆盖土地面积为30％，人均0.62公顷。然而，森林面积分布不平均。人口总计为20亿的64个国家的人均森林面积不到0.1公顷，森林最丰富的10个国家占有森林总面积的2／3。在有关森林分布的区域来看，欧洲占整个森林面积的25％，其次是南美洲以及北美和中美洲，分别为21％和18％。然后是非洲和亚洲，分别占16％和15％。

据报告显示，2005年全球森林立木蓄积总量估计为4340亿立方米，平均每公顷110立方米。其中中欧国家和一些热带地区国家的每公顷立木蓄积量最大。据估计，仅世界森林的生物量中的碳储量便达到2830亿吨，整个生态系统中的碳储量则为6380亿吨。

(二)国有林基本情况

在2005年森林资源评估中，联合国粮农组织首次调查了森林所有权的情况。具体调查显示，2000年，全球森林面积39.8861亿公顷，其他林地面积14.4865亿公顷。全球森林中，公有林面积占到84.4％。在其他林地中，公有林面积占到89.9％。具体各大洲所有权格局见图1。

在过去的20年间，一些区域的森林管理项社区赋权、决策权下放以及私营部门参与程度提高的发展趋势反映在森林所有权和使用权的变化方面。然而，世界大部分森林仍属于公有林，比重最低的大洋洲也占到60％以上。各区域的情况差异较大，北美洲和中美洲、欧洲(除俄罗斯联邦)、南美洲和大洋洲私有林比例高于其他区域，发达国家公有林比重相对较低，发展中国家比较高。

(三)几个主要国家国有林情况

公有林主要包括有中央政府(联邦政府)管理的国有林和地方政府以及团体管理的林地。从目前收集到的美国、加拿大等七个国家的资料来看，这些国家公有林中由中央政府(联邦政府)所有的国有林的面积和比重结构如表1所示。

二、几种主要的国有森林资源管理体制

(一)全球整体管理情况

从全球总体来看，对自然资源的所有权和控制权正在越来越多地由国家向当地社区和个体家庭转移。目前私有化和社区参与森林管理的趋势还伴随着资源占有格局迅速变化和利益相关者之间的关系越发复杂化的情况。这些变化不仅影响着森林管理的方式，而且还具有社会、政治和经济的影响。

在世界范围内，更具体地说是发展中国家，大部分森林面积属于政府的正式管辖范围，而且森林管理实际上依然是一项国家事务。森林过度采伐和森林退化的主要原因是人口压力、农业扩展、对木材产品需求不断增加、非法砍伐、工业发展和经济的迅速增长。这一情况引起对公共部门森林管理有效性以及整个国家所有制的重要性的争论。总结起来有如下几方面：

一是整个森林面积中有79％仍然是中央政府直接控制和管理。通过联合国粮农组织开展的针对17个国家的调查显示，从所有权来看，目前有关公有林管理问题森林在很大程度上仍为公有，各国之间的差别有限。公有林大部分仍然是中央政府的直接管理之下。

二是生态环境效益逐渐加强，各国政府越来越重视森林多功能效益和作用。德国、俄罗斯、美国的国有林管理和改革中，都更加重视森林的多种功能效益在生态、社会经济发展等方面重要作用。

三是许多国家的资源利用者和管理人员对于自己的作用、职责和权利的认识不足，知识和能力方面的欠缺往往导致管理不善。

四是国有林是全球生态系统的主体。世界11％的森林被指定用于生物多样性保护，全球用于水土保持、雪崩控制、沙丘固定、荒漠化防治和海岸保护等防护功能的3.48亿公顷森林基本都是公有林。

(二)主要管理体制