法律文本中的地方立法权流变化

一、宪法文本里的地方立法权

最早在宪法上确认地方国家权力机关地方立法权的是1982年《中华人民共和国宪法》即现行宪法（以下简称《宪法》）。现行《宪法》除了以第116条延续了前两部《宪法》授予民族自治地方的人大以自治条例和单行条例的制定权外，并通过其第100条规定：省、直辖市的人大及其常委会“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。同时，1982年《宪法》第116条还赋予民族自治地方的人大有权制定和自治条例与单行条例，报全国人大常委会批准后生效。从1982年《宪法》的规定看，有两点需要特别提请注意：其一，《宪法》仅赋予省、直辖市人大及其常委会以地方立法权。换言之，在宪法层面上，自治区的人大及其常委会并非如人们印象中的那样拥有地方性法规的制定权；其二，地方立法权仅赋予特定的地方国家权力机关。现行《宪法》并未赋予除国务院以外任何行政机关———包括所有地方人民政府在内———“行政规章”制定权。此后，现行《宪法》虽分别于1988年、1993年、1999年和2004年历经四次修改，所通过的修正案亦有31条之多，但有关地方立法权的规定却没有任何变化。也就是说，根据现行《宪法》之规定，除民族自治地方人大的自治法规制定权外，仅有省、直辖市人大及其常委会拥有地方立法权。然而，所有研究文献和地方立法实践都告诉我们，拥有地方立法权的地方国家机关的范围远远大于1982年《宪法》之规定。立法权又是通过何种方式流向宪法规定之外的地方国家权力机关，甚至是地方国家行政机关的呢？

二、省级地方国家政权机关地方立法权的变迁

如此所述，1982年之前的各部《宪法》并未授予任何地方国家政权机关以地方立法权。但如果我们据此认为地方国家政权机关是自1982年才开始获得地方性法规的制定权，却无疑是有违事实的。实际上，最早从法律上确认地方国家政权机关享有地方立法权的并非《宪法》，而是1979年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《地方组织法》）。该法第6条和第27条（1982年修改时改为第27条第1款，1986年修改为38条第1款，1995年和2004年修正文本则为第43条第1款）分别授权省、自治区、直辖市人大及其常委会可以“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下”制定地方性法规。同时，1982年全国人大常委会在修改《地方组织法》时，同时增加了有关地方政府制定行政规章的规定：第35条第（一）项最后增加：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章；”省级人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府的地方规章制定权由此获得，并再无更改。1986年全国人大常委会修改《地方组织法》时，除了将原第6条改为第7条第1款外，重新公布的《地方组织法》第7条第1款并依全国人大常委会1986年修改《地方组织法》的决定第26条第2款关于“此外，根据宪法和本决定对部分条文的文字和条、款、项的顺序作相应的调整和修改”之规定，径行修改为“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”，从而实现了有关省级地方性法规制定前提条件（或限制）方面与1982年《宪法》第100条之间的一致。

需要特别注意的是，1979年的《地方组织法》和1981年的授权决议与稍后于1982年制定的《宪法》存在重大差异：拥有地方性法规制定权的，不仅仅是省、直辖市人大及其常委会，而且还包括《宪法》未授权的自治区人大及其常委会，同时增加了特定地方政府制定行政规章的内容———地方立法权领域内普通法与《宪法》之间的“第一个”不一致由此而生。而且，在自治区人大及其常委会地方性法规制定权问题上，《中华人民共和国民族区域自治法》（下称《民族区域自治法》）、《立法法》均依《宪法》之规定，未确认其地方性法规制定权，由此形成了宪法之外普通法之间的“不一致”。此外，1981年，第五届全国人大常委会第21次会议进一步通过专门的授权决议，授权广东省、福建省人大及其常委会“根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规。”1988年4月13日，七届全国人大第一次会议在决定设立海南省的同时，通过了《关于建立海南经济特区的决议》，规定：“授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”从而扩大了三省地方立法的权限。因为两决议规定的“单行经济法规”、“法规”的前提分别为“根据有关的法律、法令、政策规定的原则”和“遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则”，而有异于1982年《宪法》“不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”之规定，由此出现了第二点与《宪法》规定相左之处。

三、“较大的市”地方立法权的由来

除省级人大及其常委会外，拥有地方立法权的还有“较大的市”。根据2000年制定的《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》），较大的市包括三类，即省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。如前所述，现行宪法并未赋予除省、直辖市以外任何其他地方人大及其常委会以地方立法权。这也就是说，较大的市的人大及其常委会的立法权均非源于《宪法》。从历史上看，最早获得地方立法权的“较大的市”有两类，一是省、自治区人民政府所在地的市，二是经国务院批准的较大的市。二者的地方立法权均源于1982年全国人大对《地方组织法》的修改。根据全国人大1982年通过的修改决定，在原《地方组织法》第27条的基础上，增列第2款，规定：省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”由此，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市获得了部分立法性权力———“拟订”地方性法规草案的权力。在此基础上，全国人大常委会又于1986年进一步扩充了其立法权的内容。根据1986年12月2日全国人大常委会修改《地方组织法》的决定，省、自治区人民政府所在地的市和国国务院批准的较大的市人大常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以“制定”地方性法规。与此同时，该决定还将1979年《地方组织法》第6条修改为第7条，并增列1款作为其第2款，规定：省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会也可以在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。但是，尽管如此，这两类较大的市的地方性法规制定权仍然是不够完整的———都须报其所在的省或自治区人大常委会批准后始得生效，因而在学界有“半个立法权”之谓。①

而且，在此后对《地方组织法》进行的各次修改均未再有任何变动，并为《立法法》所确认。但正如前文已经述及的那样，无论是省、自治区人民政府所在地的市，还是“经国务院批准的较大的市”，其人民政府的行政规章制定权，在1982年授予时就已经是全面而完整。“较大的市”的第三类是经济特区所在地的市，其人大及其常委会的地方立法权则是通过另一途径———全国人大常委会或全国人大的特别授权决定获得的。1992年，根据全国人大常委会的授权决定，四个经济特区所在地的市之一的深圳市率先获得了地方性法规的制定权。授权决定规定：“授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施”，并报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案。②1994年、1996年，全国人大又先后通过类似的授权决定，分别授权厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会制定在其经济区域内实施的地方性法规的权力。

至于这四个经济特区所在地的市的人民政府，它们也各依上述相关授权决定或决议，同时获得了行政规章的制定权。与各该市人大及其常委会的地方立法权相较，它们所获得的规章制定权所受到的限制相对而言也更为宽松，更为宽泛。全国人大常委会1992年，及全国人大1994年和1996年分别通过的授予4个经济特区所在地的市的国家权力机关与行政机关地方性法规制定权与规章制定的授权决定，其立法模式均为“决定授权……市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在……经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和……省人民代表大会常务委员会备案；授权……市人民政府制定规章并在……经济特区组织实施。”在这里，对人大及其常委会的立法权有明显的限制，即须“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”。那么，经济特区所在地的市人民政府制定规章时是否也应受此限制呢？就此条文之表述言，笔者的答案是否定的。因为，本条使用了两个“授权……”，而且其间以“；”分之，可见，此条当为两段，后半段并不受前段之约束。因而，各经济特区所在地的市的人民政府在制定行政规章时，仅须受“在……经济特区内组织实施”之限，因而可以说是几乎不受任何限制。

四、《立法法》对地方立法权的确认

1996年授权决定的出台，标志着我国地方立法体制的基本成型，并最终为《立法法》所全盘确认：“改变”《宪法》规定，扩大地方立法权的主体与权限范围的《地方组织法》及其修改决定（决议），以及相关授权决定都得到了《立法法》的首肯。③如果说有何不同，恐怕就是在有关所谓的经济特区立法权方面存在某些细微但并非不重要的差异。一方面，《立法法》将经济特区所在地的市人民政府的规章制定权统一到“较大的市”人民政府的规章制定之内，意味着其规章制定权与其他两类“较大市的市”无异；另一方面，《立法法》通过第65条明确确认了经济特区所在地的省、市人大及其常委会的“经济特区立法权”：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”同时，由于第63条第4款将“经济特区所在地的市”与统一到“较大的市”之中，因而享有该条第2款规定的，与其他较大的市同样的“地方性法规”制定权。但在此需要提示的一点是，四个经济特区所在的广东、福建两省人大及其常委会，以及四个经济特区中最重要，也是最被引以为傲的经济特区即深圳经济特区所在的深圳市，如严格按照《立法法》第65条之规定，必然丧失其“特区立法权”，因为授予它们立法权的，都是全国人大常委会，而不是《立法法》所要求的全国人民代表大会，这不能不说是一个重大疏漏。但是，在不考虑这一疏漏的情况下，由于广东、福建、海南作为“省”而已经享有一般性地方立法权，因而也就意味着广东、福建、海南三省，以及深圳、厦门、珠海、汕头四市享有“地方性法规”与“法规”的双重立法权。④同时，《立法法》还在“适用与备案”一章作了如下规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”（第81条第2款），进一步扩大了经济特区人大及其常委会的立法权限。根据该规定，经济特区立法所受的限制由“根据有关的法律、法令、政策规定的原则”或“遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则”制定“单行经济法规”或“法规”，扩大为可径行“作变通规定”。⑤此外，有关民族自治地方的自治立法权，在《立法法》里也有细微的变动。这主要体现在其第66条第2款“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

五、结语

通过以上考察可以看到，在地方立法权流变的过程中，相对于《宪法》而言，相关法律或授权决定（决议）的变化可归纳为以下几点：（1）扩大省级地方性法规立法主体的范围。1982年《宪法》仅赋予省、直辖市人大及其常委会以地方立法权，而1979年制定且经多次修改后形成的现行文本（2004年修正本）的《地方组织法》以及2000年的《立法法》均增加了自治区人大及其常委会作为“地方性法规”制定权的主体；（2）增列“较大的市”，包括省、自治区人民政府所在地的市、经国务院批准的较大的市以及经济特区所在地的市的人大及其常委会为地方性法规制定主体；（3）增列“经济特区立法权”，广东、福建、海南以及深圳、厦门、珠海、汕头等“经济特区所在地的省、市”因之在享有地方性法规制定权的同时，还享有在经济特区范围内实施的“法规”的制定权；（4）对民族自治地方的自治立法权有所限制。对于《地方组织法》、相关授权决定（决议），以及《立法法》在地方立法权问题上所呈现出的与《宪法》之间的不一致现象，已故宪法学者蔡定剑先生在论及较大的市以独立的立法权时曾经指出：“如果立法机关可以赋予较大的市以独立的立法权，依此理，是不是也可以赋予县级人大、甚至乡级人大以立法权呢？我们常说立法要以宪法为依据，难道立法可以随便突破宪法也叫以宪法为依据吗？如果立法机关可以法律扩展国家机关宪法以外的权力，那么，宪法设定国家机关权力的范围还有什么意义呢？宪法作为根本法的地位就荡然无存。这个常识性的理论问题不搞清楚，中国立法中的违宪、矛盾和混乱现象就不可避免。”⑥当然，对于如何定义这种差异，以及如何去寻求消解这种差异的途径或方法，以最终维护《宪法》的权威性，则是一个十分重要的课题。