谈谈控制地方政府债务的难点与要点

摘要：近年来，因加快地方基础设施投入等原因，地方政府债务居高不下，引起国家高度重视，采取许多措施，但收效仍不理想。笔者以为控制地方政府债务的难点主要表现为领导认识不到位、形象工程多、考评指标脱离实际、偿债机制不健全等。针对存在的问题，就要从提高认识、严控政绩工程、合理考核指标、健全偿债机制等要点入手，其实加强政府债务控管，使地方政府债务管理工作步入控制新增、消化陈欠、降低风险、确保政府公信力的良性轨道。

关键词：地方政府债务；控制；难点与要点

中图分类号：F812.7 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）024-000-01

近年来，地方政府通过举借债务筹集建设资金，加快推进地方城市基础设施、交通设施、生态环境等重点项目建设，对于促进经济社会快速发展起到很大推动作用。但是，举借规模不断增大，地方财政风险随之升高，加强地方政府债务的控管已引起国家高度重视，采取包括全国统一审计摸清家底、债券置换等一系列措施，取得一定成效。但笔者从所直接经历的基层工作实际情况体会到，控制地方政府债务还存在许多难点，还有不少可以改进的空间。

一、地方政府债务的现状

2013年，审计署根据国务院指示，统一开展政府债务摸底核实工作。审计公报显示2013年6月底全国地方政府债务为178908.7亿元，其中政府直接负有偿还责任的一类债务为108859.2亿元，政府负有担保责任的二类债务为26655.8亿元，政府可能承担救助责任的三类债务为43393.7亿元。全国一类债务负债率为36.7%，对比国际上通常使用的风险控制指标，应该说债务处在合理范围、风险总体可控。但其中也存在195个县、3465个乡镇债务率超过100%，存在较高的财政支出风险，同时二、三类债务也是一个不容回避的潜在风险。

而笔者近年通过基层实地调研发现，在国家统一政策要求下，地方政府债务规范管理取得一定成效。但依然存在不容忽视的问题，债务增长速度仍然较高，年均在20%左右增幅，同时存在许多未上报的隐性债务。而因为债务问题出现群体性上访告状、甚至自残跳楼等恶性事件也时有耳闻，在一定程度上影响了政府公信力、影响社会和谐稳定。因此，有效控管地方政府债务问题依然需要进一步加强。

二、控制地方政府债务的难点

一是政绩工程、形象工程多，与地方经济发展水平不相适应。作为地方领导、乃至部门领导，为本地区、本部门增加软硬件投入，进而创新工作亮点、打造优势环境、增加考评分值，本无可厚非。但许多投入目标与经济发展水平大相径庭。如某县为了申报旅游城市硬是建一座五星级大酒店，为此增加政府债务近3亿元，其结果是酒店门可罗雀，为了维系运转政府每月尚需补助可观的经费，成为长期负担。

二是上级评比考核众多、被迫举债投资。据了解，目前，许多上级转移支付资金均设定不同的前置评比考核，按照分值高低、条件优劣分配资金，姑且不论其合理性，但在客观上促进一些地区设法创造条件去争取资金，于是举债搞建设成为必然。还有一些指标上级要求必须达到，否则直接影响该地区评优创先，甚至领导人的考核、晋升。如近年的教育现代化考核，要求校校有多媒体教室、塑胶跑道等硬件，投入几个亿的资金，作为经济薄弱县根本无力负担，且毫无必要。笔者走访许多学校，不少学校仅几十名学生，所谓多媒体教室待检查验收后，因不会用等原因静静躺在那儿、布满灰尘。一方面是严重浪费，另一方面因“一票否决”重压而债台高筑。

三是缺乏偿债意识和有效的偿债机制。笔者通过走访了解到，为了争先创优、为了打造亮点等，不少地方政府及部门单位融资的积极性很高，但谈到今后如何偿还时，要么表现一种“好汉怕赖汉”的心理：以后的事不管了、没有钱还又能怎样；要么表现为“孩子哭交给娘”的心态：反正是公家的事，要钱找政府、找财政去。极少有积极偿债计划，更没有建立完善的偿债机制。甚至对于省级统一发债分配的存量债务置换资金也呈消极态度。其结果是新债加陈债，越垒越高，债务风险不断加大，最终可能引发政府信用风险。

三、控制地方政府债务的要点

面对居高不下的地方政府债务，笔者以为，通过强化以下要点将能够起到一定的控制作用。

一是统筹兼顾，严格控制政绩工程、面子工程。要加强对城市规划的调控，合理安排城市空间的资源，包括土地的资源、公共空间、财政资金的使用。严格执行城乡规划中已经规定的城市建设的各类标准。目前大中小城市对于绿地的建设、马路的宽度和广场的建设都有指标，对这些标准进行严格控制。对违反规划和标准的有关部门要给予行政处罚，使决策者与所忌惮，不因一己之利而遗债数年。

二是因地制宜，合理拟定硬件考核标准。由于各地经济发展水平大相径庭，就拿地域并非很广阔的江苏省来说，不论按照GDP、还是财政收入，苏南与苏北差距巨大，南方一个县级收入可超过北方一个地级市全部收入，以人均计，最大相差5倍以上。对于统一标准的考核指标落实，需投入几个亿资金，苏南轻松自如、苏北则压力巨大。对此，为了控制经济薄弱地区债务，上级在对下考核、乃至转移支付安排标准需因地制宜，参照人均收入等财力情况区别对待，让欠发达地区能够实现较低水平上的达标。实现“面子”上过得去，又避免需要“打肿脸”。

三是加强责任追究，健全债务管理机制。建立健全政府债务管理工作责任制，将政府债务的借、用、还情况纳入主要领导干部任期经济责任审计的重点范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对于违规举债的政府及部门领导要按照相关法律严格追究责任，该撤职的撤职、该开除的开除。实行政府投资建设项目的投资决策责任制，坚持量力而行、突出重点的原则，在财力允许的范围内，按轻重缓急合理安排项目投入。对于存量债务应纳入预算管理，编制偿债计划，政府或财政部门的借款，将每年需偿还的资金纳入一般预算和基金预算，确保按期偿还；对行政事业单位举债的，视单位财务状况将偿债资金纳入部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还。使地方政府债务管理工作步入控制新增、消化陈欠、降低风险、确保政府公信力的良性轨道。

参考文献：

[1]公告――审计署办公厅.全国政府性债务审计结果.审计公告，2013年12月30日.