对我国政府投资项目管理的思考

摘要：在我国经济逐渐摆脱金融危机的过程中，政府投资拉动起了决定性的作用。一大批市政工程、基建设施、产业项目陆续上马。但长期的计划经济模式下的决策思维与决策方式，使得我国政府投资项目管理的水平存在着一些问题，从而制约了效率的提升，不利于国有资产的保值与增值。本文就当前我国政府投资项目管理提出了改进意见。

Abstract:Gets rid in gradually financial crisis's process in our country economy, the government investment drew the decisive function. A large quantities of municipal engineering, the capital construction facility, the industrial project starts one after another. But under the long-term planned economy pattern's policy-making thought and the policy-making way, enable Our country government investment project management the level to have some problems, thus has restricted the efficiency promotion, does not favor the state asset the store of value and the increment. This article gave the improvement comment on the current Our country government investment project management.

关键词：政府投资 项目管理 思考

key word:The government investment project management ponders

一、 引言：政府投资项目管理的基本概念和意义

政府投资项目是指全部或部分使用政府资金进行的固定资产投资项目。政府项目投资金额大，一般是重点工程或重要的产业项目，是政府支出的一个重要方面，其项目管理水平与效果与人民百姓的利益息息相关，也是社会非常关注的热点之一。从这个角度而言，各级政府必须重视项目管理工作。

政府资金包括本级财政预算内资金、土地开发基金及其他财政性资金。做好每一个项目的决策，审批，和资金管理以及后期的验收工作。当前，为规范政府投资项目，建立健全科学、民主的决策程序和提高政府投资效益，加强对政府投资项目的监督，使政府投资项目的管理进入制度化、规范化和法制化的轨道，各地相继颁布实施了《政府投资项目管理方法》及实施办法，详细规定了政府投资项目的总则、立项、计划、计划的调整、项目监督、处罚等内容，对政府投资项目实施的全过程作了规定。虽然从现阶段的经济发展状况来看，政府项目管理基本呈现出良好发展形态，但是依旧存在一些问题，需要各级政府及发展改革部门、财政部门和各级决策者高度重视。

二、 当前我国政府投资项目管理的现状分析

（一） 事前的可行性研究与决策机制不科学

1. 可行性研究流程与结果不严谨。近年来，尤其是1993年《建设项目经济评价与参数》和2002年《投资项目可行性研究指南》颁布以来，可行性研究作为一个法定步骤，在我国各种投资活动中得到了广泛的应用。然而，在实际应用中，由于人员素质、法规建设等种种原因．可行性研究工作仍存在许多问题有待解决。许多政府投资项目没有进行深入细致的前期准备工作，造成项目决策走了过场、流于形式，立项批复与实际情况出入较大，“拍脑袋”、盲目上马，“政绩工程”和“面子工程”的政府投资项目仍然存在。

（二） 事中的过程控制不完善

1. 投资主体缺位，管理水平不高

我国政府工程的实践与使用，在很大程度上还沿袭着传统的高度集中、高度垄断的“四位一体”(投资、建设、管理、使用)投资体制。政府有关部门负责人在建设项目整个过程中，既是行政长官，又是企业领导（或者具有行政级别）；既是建设者，又是管理者，政企不分。往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多问题，如项目管理机构分散、重复设置,造成经营行为的不经济。

2. 投融资体系不健全

根据我国现行法律，地方政府并没有融资权限。我国《预算法》规定地方政府不许编制赤字预算，《担保法》也规定政府及政府部门不得为经济合同担保。只有财政部具有代表中央政府发行国债、举借政府负债的权力,用于中央政府投资项目, 或以转贷及补助的形式用于地方政府投资项目。由于投融资体系的限制，而地方政府在当前背景下具有的融资冲动导致个别地方政府违规融资。由于可能的负债投资及投资失误、效益低下, 不少地方财政出现了风险。据华夏时报2011年初报道，2009年的统计数据显示，当年各级政府的债务余额高达6万亿元以上，而在2010年公布这一数据时确定为7.38万亿元。可见，地方隐性负债有增无减。至于因此造成的政府投资项目拖欠工程款所造成的民工工资拖欠问题,对政府的负面影响就更大了。

（三） 事后的验收与评价工作程式化

根据现行相关法律法规，对于已经完成的政府投资项目应根据立项报告、相关技术标准进行验收、评估，有些项目还需要进行项目基建审计。实际上，不少的政府项目都很难做到完整的验收与评价，特别是对于基层政府项目，其竣工验收、审计，以及投入使用后的事后跟踪，往往成了一种“形式化”的工作。

三、 改进我国政府投资项目管理的思路

（一） 健全、完善政府投资决策机制

尽快建立完善政府投资项目的决策体系。要加强和改进政府投资项目的前期管理，做好项目计划、搞好可行性研究，严格立项论证是做好项目管理前期工作的必要保证。政府投资项目要经过有资质的咨询评估机构独立、公正的咨询评估,专家论证,领导集体决策,以避免决策的盲目性提高科学化程度。当前，各级政府已经通过建立投资项目储备库制度，严格政府投资项目前期工作咨询资质审查，切实加强项目咨询评估工作，强化项目审批前置条件审查。项目实施前，对于具体实施方案、施工组织设计也要进行复核，加强对施工方案的技术、经济比较。

（二） 强调项目实施中的规范运作

1.落实投资主体责任制，构筑符合市场化要求的政府投资项目管理模式。

逐步限制政府投资项目临时组建工程管理机构管理项目的作法，一种做法是委托专业的工程项目管理公司负责项目的运作；另一种做法是按政企分开原则,组建项目法人,实行建设项目法人责任制,由项目法人代表对工程全过程负总责。在建设过程中按照市场经济的运作机制，对工程前期工作、招投标预算造价、设计委托等进行全方位、全过程负责，政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。

2.管理方式实施代建制

“代建制”是在项目立项后由投资主管部门牵头，会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位，由其负责财政性投资项目建设全过程管理。在项目决策阶段，由代建单位与项目业主共同组织、设计、优化工作方案，进行可行性研究和项目建设策划；在项目实施阶段，代建单位代表项目业主进行设计管理、招标管理、采购管理、施工管理和竣工验收等，并对工程项目的质量、安全、工期、造价、合同、信息等进行管理和控制。“代建制”最大的好处在于专业化和持续经营,可以发挥专业人才的经验优势,提高工程项目管理水平,使“质量、投资、工期”的三大控制得到有效控制,保证政府投资项目的效益,又将“建、管、用”三者分开,可减少“谁都管、谁都不管”的“各自为政”,杜绝腐败现象的产生。

3.规范融资方式，降低各级政府财务风险

坚持以民为本的投资理念,坚持量入为出、适度超前、合理负债的投资原则。在当前地方政府直接融资未放开以前，一是通过中央政府地方融资或发债业务,再根据审批的融资规模分配资金的形式。二是积极探索多种融资模式，如信托资金、组建专业投资公司进行项目专业运作, 也要积极探索实施 BOT (建设― 运营 ― 移交)、BOO (建设、持有、经营)、等新型融资方式。

（三） 建立、完善政府投资项目绩效考评和后评价制度

严格按照《审计法》、《政府投资项目审计规定》以及本地法律法规的规定，积极做好项目结尾、验收与后评价工作，对项目的执行过程、项目投资产生的财务、经济、社会和生态环境等方面效益与影响及可持续发展情况进行的全面和系统的分析。针对目前普通存在的建设项目投资失控、损失浪费的现象，财政部门、审计部门应当运用专业评审手段，必要时还可引入舆论监督、社会中介机构参与，适时开展绩效评价，对项目实施的资金效益进行全面评估，并总结改进项目管理的有效措施。

四、 结论

总之，对政府投资项目的造价控制是涉及众多 相关部门协调作战的系统工程，它将大批设计、技 术、经济、项目管理人员纳入统一的造价控制队伍之中，本文所提出的技术与经济相渗透，投资、合同、监理等方面的管理与造价控 制密切结合的理念，有助于促进各阶段的造价控制 有机地结合在一起，使政府投资项目的总投资得以合理的控制。

参考文献：

[1] 金风.我国政府投资项目监管存在问题分析[J]. 唯实,2007, (9)

[2] 周国栋,吴明坤.政府投资项目责任追究制度研究[J]. 宏观经济管理2007,(9)