钱立:地方债治本要靠深化改革

不管是政府还是企业，拥有一定的债务都是正常现象。现在各界特别是学界如此关注地方政府债务，2013年召开的经济工作会议将控制和化解地方政府债务风险列为六项重要工作之一，说明各界和中央都认识到了这个问题的严重性。

关于地方政府债务的规模，有各式各样的预测、估计。2013年的地方政府债务审计报告受到了很多关注。政府债务指标方面，审计署公布的全国政府性债务负债率和债务率虽仍均在国际警戒线之下，但已处较重水平；地方政府性债务负担明显加重，债务的偿还对土地出让收入依赖程度仍较高；2014年是地方政府性债务到期的高峰年份之一，地方政府面临着一定的集中偿付压力。并且，地方政府债务规模增速较快，2010年底审计后的地方政府债务规模为10.7万亿元，如今已近翻倍。

一个大胆的估计是，中国总的公共债务与GDP的比例可能已超过200%，甚至达到220%或230%。其中包括中央政府债务约7万亿元，地方政府债务超过20万亿元，以及中央机构和国有企业的债务、社会保障债务。

地方政府债务问题很严重，应该及早解决，否则越拖问题越大。从上述静态数据可以看出一些问题，但债务的动态过程更为重要。如果利息、新债的增长速度远远高于经济增长的速度，显然是不可持续的。总有一天会不能继续依靠借新债来偿还旧债，实现债务的滚动，到时必然有一部分债务违约，或通过通胀或其他方式使债务的价值下降。当前，政府债务以及企业债务的规模增长很快，与此同时经济增长速度在放缓，形势严峻。此外，地方政府债务在融资方面不够规范，利用各种各样的融资手段，例如融资平台、银行、信托和影子银行等，实际上形成了地方政府债务带动银行、财政、土地等多个方面共同循环、一荣俱荣一损俱损的局面。

地方政府债务问题的深层原因有三个。首先也是最根本的，是政府对于GDP的重视，而地方政府的态度源自中央。十一届三中全会以后，中国从阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，实则是以GDP为中心。政府本应作为市场经济的裁判员，协调各方、维护秩序，但却作为运动员在一线搞经济，挤占市场和民营经济的空间。这种模式在改革刚开始时很有成效，但是当经济发展到一定程度后，GDP的增速下降，这种模式的问题就凸显出来。原本GDP增长应是经济发展的结果，却被视为一项高高在上的、决定地方官员业绩考核的唯一目标，地方官员只有把GDP做高了才能获得升迁。另外，在分税制改革后，地方政府的财权和其目标的差距变大，地方政府被迫自己寻找资金。以上各种因素叠加起来，导致地方政府债务激增。其次，财政制度有问题。1994年分税制改革相比过去的改革措施具有一定的稳定性，使中国在某种程度上向财政联邦制转变。但当前仍处于起步阶段，财政体制运行中的不匹配现象越来越严重。最后，地方政府借债缺乏约束机制。预算法不允许地方政府借债，但地方政府有各种手段来借钱，并不使用政府的名义，而是创造出很多融资工具。

地方政府债务问题治标容易做到。政府持有大量国有资产，拥有货币发行权，能调动国有银行，因而有多种手段和资源来应对暂时的危机。但治标不能代替治本，不能解决根本的问题，最多能给治本赢得时间，关键还是要治本。

治本工作需要依靠制度建设和深化改革，具体涉及以下三个方面：首先，明确政府职能定位。政府作为非营利组织不能追求盈利，不能跟民间和企业争利。政府只是用税收购买公共品的转手工具，公共品可以由民间来生产制造。地方政府的主要任务应当是为居民营造良好的生活环境，而不是追求地方GDP的增长。其次，财政体制向财政联邦制转变。分税制已经迈出了第一步，但体制改革和硬预算约束都需要长期的过程。地方政府可以到市场上发债，但前提是要先成为独立实体，受到市场的约束。如果政府破产，应当由债券持有人承担损失，而不是把债务推向上级政府。中国是世界人口最多的国家。由于管理成本太高，各级政府应该成为独立的实体，到时地方政府破产不是不可能的。最后，应禁止地方政府滥办公司。现在地方政府不发债，取而代之的是成立很多融资平台公司。基于市场经济的原则，政府不能把创办经营公司作为自己的主要工作，应把市场让给民间。 钱立为北京大学经济学院财政系副主任