地方版“AMC”争议起步

酝酿近一年的江苏省资产管理公司即将成立，这被视为全国首个真正意义的地方性不良资产处置机构，被业界称为地方版“AMC”（Asset Management Companies，即资产管理公司）。

这一消息得到了江苏省相关方面的确认。根据拟议的设立方案，该公司主要由江苏省无锡市国联发展（集团）有限公司作为最大出资人发起设立，公司拟命名为江苏省资产管理公司，注册资本50亿元。一位接近参与组建这家公司的人士称，该公司正在履行工商注册手续，成立初期将定位于市场化收购和处置区域性的不良资产。

这家公司的特别之处在于，它将涉足不良资产收购处置的一级市场，直接参与国内银行不良资产竞买，与中国信达、中国华融、中国东方、中国长城四家金融资产管理公司（简称四大“AMC”）同台竞争，这意味着长期以来由四大“AMC”垄断的市场格局将被打破。

虽然江苏方面积极运作推进，万事俱备，但业内围绕地方版“AMC”争议却不断涌现，争议主要集中在机构设立、业务开展、如何处理与地方政府的关系、建立与地方政府间的防火墙等方面。例如，一位四大“AMC”华东地区分公司负责人质疑称，在地方版“AMC”与地方政府间没有有效防火墙的情况下，业务开展容易受地方政府主导，运作透明性较差，不良资产价值评估极易受地方政府操控。

另据了解，浙江省温州市亦有意向成立类似的地方版“AMC”。中国信达一位高层人士认为，各地方政府纷纷开始尝试设立“AMC”有两方面因素，首先是监管部门2012年2月相关政策留出了一定政策空间，更重要的是，2011年以来，区域性的银行不良资产反弹，地方政府承受了较大社会压力，这更多是各地迫于压力，不得已而为之。

毫无疑问，地方版“AMC”在化解此轮周期性、行业性不良资产方面会发挥一定效用。不过，真正决定未来中国银行业资产质量的，是其所持有的地方投融资平台资产状况，包括贷款、各类债券等相关债务。

江苏省是此轮地方政府举债规模较高的省份。2012年江苏省个别地方政府债务压力较大的时候，甚至出现了政府部门向公务员、政府工作人员违规集资等变相融资。审计署刚刚公布的36个地方本级的债务审计结果显示，2011年、2012年两年间，36个地方本级政府债务存量增长近13%，达到近4万亿元。这进一步佐证了过去两年间地方政府性债务规模仍在快速增长和膨胀的事实。

江苏省此举有着更为长远的考虑。多位接受《财经》记者采访的业内人士认为，未来地方版“AMC”将在地方政府性债务处置中扮演更加重要的角色，一旦地方政府出现大面积坏账或者面临较大财政压力，地方版“AMC”便可充当地方政府暂时掩盖坏账、消化不良资产、释放债务风险的出口。 江苏率先“试水”

地方版“AMC”破土而出的原动力，要追溯至2012年2月财政部、银监会联合下发的《金融企业不良资产批量转让管理办法》（简称“6号文”），此文件首次打开了地方政府设立“AMC”、从事不良资产一级市场经营的通道。

该文明确，允许各省级政府可以设立或授权一家资产管理或经营公司，并对其业务给予了明确限定：只能参与本省范围内不良资产的批量转让，其购入的不良资产应该采取债务重组的方式进行处置，不得对外转让。

一位曾参与这项政策起草的监管部门人士称，这项政策最大的意义在于放开了地方版“AMC”参与不良资产一级市场收购和处置。而在过去这些年，这一市场长期被四大“AMC”垄断，地方政府也有类似于“AMC”的机构，但只能在不良资产二级市场开展业务，不能直接从银行竞买不良资产。

长此以往，市面上便出现了大量的从事二级市场不良资产收购处置的机构，最为典型的是重庆渝富。据相关统计显示，截至去年底，全国十几个省份有近30家类似的机构，此类机构大多在2008年以后转为地方投融资平台公司，承担地方政府融资的职责。

在前述“6号文”后，银监会和财政部并没有出台地方版“AMC”如何设立、经营业务员范围和高管任职资格等一系列配套细则——一位接近银监会人士透露。而江苏省资产管理公司正是在这样的背景下酝酿设立的。

江苏省在设立这家公司时，有意避开现有的政策限制。首先在选择出资人方面，并没有选择由省级、市级财政或者国资委发起，而是由无锡国联发展（集团）公司（简称无锡国联）作为主要出资人，无锡国联是江苏省无锡市国有独资控股的综合类投资公司，是政府产业整合和资本运作的平台。据悉，发起股东除无锡国联外，还有若干家省级国资企业也将参股。

知情人士透露，由一家国资企业发起设立可以避免很多审批方面的障碍，当务之急是先保证机构顺利设立。

外界关注江苏省设立地方“AMC”另一核心话题是设立这家机构的目的。据了解，这一设立计划得到了江苏省政府和无锡市政府的全力支持，无锡市政府希望地方版“AMC”能在化解无锡尚德难题方面发挥重要作用。

据悉，主导设立这家地方版“AMC”的相关人员也正在论证，未来接受无锡尚德部分不良债权的可能性。目前，无锡尚德最大的债权银行是中国银行和国家开发银行。

此前，无锡国联受无锡市政府委托处置无锡尚德债务问题，无锡国联多位高层亦被下派至无锡尚德，这为无锡尚德和无锡国联之间可能发生更多交易提供了可能。 业务模式争议

前述“6号文”仅仅是原则性指导文件，并没有对地方版“AMC”发起设立标准、业务经营范围、高管任职资格等内容作相关规定。在一位业内人士看来，直到目前为止，监管部门尚未理清楚地方版“AMC”相关具体监管细则，相关规则仍旧模糊，存在争议。

不过，在规则不是很明确的情况下，绕过现有的监管限制，可以先完成机构设立。不过成立后，如果进入市场开展业务就会遭遇难题，比如在参与不良资产市场化竞拍、向银行进行资金拆借等业务，都会出现与现有监管规定冲突的地方，相关监管政策必然面临调整。

按照江苏省相关部门的设想，江苏省资产管理公司业务范围未来亦有可能与现有政策冲突。一位接触过无锡国联高层的人士对《财经》记者透露，无锡国联成立这家公司业务范围并不局限于江苏省，成立初期其计划以区域内业务为主，但是未来仍然希望到省外扩张。如此，也将与现有的监管政策相冲突，前述“6号文”明确要求，地方版“AMC”只能参与本省范围内不良资产的批量转让。

发起设立和业务范围，并不是地方版“AMC”争议的焦点，其最大的争议在于地方版“AMC”如何处理和界定与地方政府的关系，两者之间如何建立有效的防火墙制度，防止道德风险的发生。这一争议也从2008年“6号文”着手起草之初出现，一直悬而未决。

前述曾参与“6号文”起草的监管部门人士回忆称，当时反对的声音认为，地方政府不能参与不良资产收购和处置，该领域市场空间不大，地方政府参与容易诱发道德风险，出现“国进民退”。具体举例来说，如果中国建设银行山东分行进行资产包拍卖，在资产竞买过程中，若山东省政府出面干预，把它卖给山东地方的“AMC”，或者出手干预山东省地方性银行的资产竞拍，如此就涉及关联交易，诱发潜在的道德风险。

根据一位四大“AMC”华中某省分公司负责人的经验，他进一步补充道，如果正常市场拍卖不超过50亿元，但在地方政府出于某种原因，介入资产竞买，有可能资产价值被高估后，转移至地方版“AMC”，而地方政府可承诺未来通过交易结构来弥补，对地方版“AMC”注入土地资产、给予相关补贴等等，这是完全可能的。

相关监管部门观点略有不同。他们认为，四大“AMC”自启动商业化转型以后，内部机制依然僵化，分公司业务量萎缩，只是象征性地做一些银行不良资产收购和处置工作，业务集中在过桥融资领域，因此有必要引入新的市场竞争主体，完善不良资产市场的价格发现机制，激发市场活力。无锡国联一位高层人士亦认为，相比之下，地方版“AMC”机制灵活，更了解地方实际情况，容易插手相关项目，收购处置效率也较高。

外界对地方版“AMC”的忧虑还在于，这有可能沦为地方政府缓解地方债务压力、美化地方政府资产负债、无节制举借债务的工具。

江苏省地方版“AMC”，正是在各种争议下酝酿成立的，因此，业界并不看好。多位业内人士认为，从江苏省资产管理发起设立之时就有着明显的地方政府意志，商业决策将缺乏独立性，所谓地方版“AMC”完全市场化从事相关业务恐怕难以真正实现。 “助力”地方融资

作为本轮银行不良资产反弹集中区域，江苏省设立地方版“AMC”原因已无须赘言，这将有助于化解区域性不良债务风险，维护社会经济稳定。而事实上，长远来看，地方版“AMC”有可能充当地方政府性债务的缓冲地带和风险出口。

前述四大“AMC”高层人士分析认为，如果仅仅定位于处置本轮周期性、行业性的不良资产，就没有必要注册资本金达到50亿元。这一推测也得到了接近无锡国联相关人士的确认，其确有计划拓展业务范围，开展更大范围的不良资产收购和处置。

中诚信国际一位长期从事地方政府发债评级的人士认为，地方政府肯定有这个考虑，即地方版“AMC”成立后，地方政府可以逐渐将地方性银行的风险逐渐转嫁至“AMC”。

更为严峻的现实是，2008年以来，地方政府债务规模不断扩大，虽然2011年增速有所放缓，但是2012年地方举债再度回潮。

审计署6月10日相关审计结果显示，36个地方政府本级2011年以来政府性债务增加4409.81亿元，存量债务增加约13%，2011年、2012年举借债务分别为6307.4亿元和11419.62亿元，地方政府举债卷土重来。

地方政府的偿债压力正在加大。审计结果显示，36个地方政府本级中，加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。

36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16个和0.48个百分点。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.7亿元，其中两个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

更能真实反映地方偿债压力的指标是，借新还旧率和土地出让金收投入。

数据显示，五个省会城市2012年本级政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%；四个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%；2012年，有六个省本级和一个市本级通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元，借新还旧率为66.92%。土地出让金收入受到房地产调控政策影响，土地出让收入增幅下降，地方以土地出让收入为偿债来源的举债模式难以为继。

审计署此次选取的36个地方政府真实反映全国的基本情况，随着国务院城镇化方案出台，地方政府投资势必再度加码，在化解地方债务和拉动经济增长双重压力下，地方政府必然会选择变通的渠道，化解和释放债务风险，以此寻求合理的债务规模和适度的经济增长两者之间的平衡。

“地方版‘AMC’有可能成为消化地方债务的一种选择。”中国人民大学经济学院副院长刘元春认为，“AMC”的基本原理就是好坏分开，不要发生新的传染，其本质是重新资产整合、资金注入。地方政府通过机制设置的调整，就可以把平台公司的债务问题转移到“AMC”，然后“AMC”再通过政府，给银行一个借条，由银行再去慢慢消化。当年国务院推进四大国有商业银行改革，正是通过这一时间换空间的路径，消化巨额坏账。

迄今，地方政府举债冲动强烈，操作手法隐蔽多样。例如，过去几年，频繁出现地方政府抽离现有平台优质资产，新设平台，以新平台公司为主体在资本市场举债的例子已经不胜枚举。外界担心，地方版“AMC”设立后，地方融资平台公司剥离有毒资产，或将债务包袱推至地方版“AMC”，使得原有平台轻装上阵，继续举借债务，再度引发地方债务恶性膨胀。

可见，地方版“AMC”有可能成为消化存量路径之一，但并非最佳选择。国务院发展研究中心宏观研究部部长魏加宁对《财经》记者表示，化解存量债务风险可以通过中央政府建立偿债基金和大力发展债务融资市场来解决。偿债基金是一种正向激励机制，地方政府资产负债表编制完成后，中央政府就可以用这笔基金抵销地方一部分债务。资产负债表谁编制得规范，就给谁更多的奖励，而不是谁嗓门大给谁。

他进一步提醒，偿债基金这项制度设计要趁着中央财政还好的时候赶紧推进，中央财政收入减少是早晚的事，现在已经显现出了这一趋势。