社会制约权力的理论与现实思考

[摘要] 人民大众形成的社会群体对公共事务的参与，在客观上形成了对公权力的约束，也即形成了“社会制约权力”模式。对此，托克维尔和罗伯特•达尔在其著作中均有开创性的表述。在理论渊源上，“自然权力―社会契约―人民”思想以及“国家―经济―市民社会”理论是其法理基础；在现实社会中，发展和完善听证制度、人民陪审员制度、替代性纠纷解决机制、社会团体的自治活动，以及充分发挥新闻媒体舆论监督作用是其作用途径。

[关键词] 社会力量 权力制约 理论基础 实现途径

随着社会的发展，在各项社会事务中，人民大众形成的社会势力已经越来越多地、主动或被动地参与其中，发表自己的主张，甚至作出足以影响结论的判定，在客观现实上形成了对公权力的约束，也即形成权力制约的社会力量。此种权力制约模式，我们称之为“社会制约权力”。

1 社会制约权力的理论源起

关于社会制约权力，一般认为是指社会主体（包括社会群体、社会组织、社会势力等）以其所拥有的社会资源（包括物质资源和精神资源）对社会的支配力，既是人民参与管理国家事务和支持国家权力健康运行的凭借，也是人民阻止国家权力滥用乃至纠正违背人民意志的国家权力的专横的社会力量[1]。最先明确提出社会制约权力理论的是19 世纪法国自由主义思想家托克维尔，并由20世纪著名的民主理论家罗伯特•达尔发扬光大。

托克维尔在《论美国的民主》一书中指出，一个由各种独立自主的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种“社会的制衡”，这“需要人们具备丰富的学识和技能，以便在这种环境下组织和维持次级权力，以及在公民都是独立而个人又都是软弱无力的条件下建立既可以反抗暴政又可以维持秩序的自由社团。”[2]而美国之所以能够做到既自由又民主，其中很重要的原因就是美国在个人与国家之间形成了一个由各种独立自主的社团组成的多元社会，从而对国家权力构成制约。本世纪杰出的民主理论家罗伯特•达尔将托克维尔的社会制约权力思想发扬光大。他在《经济民主理论的前言》书中极力推崇托克维尔这一思想:“托克维尔也强调一种特定类型的社会对于民主的重要性。在这种社会中，权力与各种社会功能以一种分散化的方式由众多相对独立的社团、组织和群体来行使。他强调如下因素的极端重要性:独立的报纸、作为一种独立职业的律师、政治社团以及参与公民生活的其他团体。”他认为，传统的分权与制衡模式从理论上讲并不必然能防止暴政发生，防止暴政的力量应该来自社会。

2 社会制约权力的法理支持

托克维尔和达尔点明了社会制约权力模式的现实性和重要性，然其背后却也依托着深厚的法理支持。

一是 “自然权利―社会契约―人民”思想。国家权力总是与自然权利、社会契约和人民的理论相联系，启蒙思想家们从天赋的“自然权利”讲起，通过“社会契约”的中介，导出了“人民”的结论。古典自然法理论家从自然法中衍生出自然权利的理论，认为自然权利是个人依据自然法和人性得来的不可变更的权利。同时他们也认识到，必须建立一种公共权力来维护自然权利，即人们通过订立契约，自愿放弃一部分权利，转让给一个人或一个集体，由这个人或这个集体来行使这公共权力，保护每个人的安全与和平。这就是通过社会契约建立政府的过程。而人民理论认为“构成一个社会或国家的人民是整个国家中的一切权力的源泉” [3]，人类在互相订立社会契约的基础上组成政治共同体，共同体的应属于人民；政府只不过是人民的代言，政府行使的行政权力源于人民的授权。这套理论成为社会制约权力模式深厚的理论源泉。

二是“国家―经济―市民社会”理论。英国学者戈登•怀登将市民社会定义为：“市民社会是国家和家庭间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”[4]他认为，市民社会应该包括以下几点: 首先， 市民社会是相对政治国家的私人自治领域; 第二， 市民社会人人平等; 第三， 市民社会以各种自愿自治组织为中介; 最后， 市民社会以个人自由、平等、权利、契约为根本原则和价值。对于市民社会意义和价值的认识，一般认为市民社会培育了文化、孕育了法治精神、形成了社会权力、消解了国家压力。市民社会的发达必然会孕育许多利益集团和社会组织，这些集团和组织又必然要在政治和法律上表达他们的意愿，随着市民社会的不断发达，他们的力量不断强大，到了可以与国家力量相抗衡的时候，国家就不得不考虑他们的利益和要求，从而形成了对国家权力的限制。因而，市民社会理论成为社会制约权力模式的另一理论基础。

3 社会制约权力的现实条件

市场经济体制的建立，促进了社会资源占有的分散化、多元化。这意味着社会已经开始直接掌握了经济资源， 拥有了相应的权利。多种非国有经济的充分发展， 造成“市场权力”的增长， 而市场经济条件下对个人择业和迁徒自由、结社自由、财产权利及公共舆论的权利保障， 则促动了“杜会权力”的增长[5]。在由传统社会向现代社会的多层面同时转变过程中，我国将不可避免地要经历一个经济工业化、政治民主化、价值观念理性化的互动整合过程。这一过程无疑要依赖于社会与国家相互间的配合与促进。如何在新的社会发展形势下，顺应权力多元化和社会化的趋势，通过社会制约权力，促使国家权力运作公开化、防止国家权力异化，这是我们加强对社会制约权力模式的研究和探索的根本所在。

4 社会制约权力的实现途径

在利益多元化下，权力的社会化趋势已是不可否认的现实。听证制度的应用和发展、人民陪审员制度的完善和发展、替代性纠纷解决机制的建立、社会团体的蓬勃发展、公众舆论力量的壮大等等，无不显示了社会对国家权力的参与和制约。

4.1 发展和完善听证制度

听证制度是现代民主社会政府行使公共权力的重要程序设计，它主要用于促进公共政策过程中各方利益主体的平等参与，从而保证政府公开、公平、公正地行使权力，实现决策的科学化、民主化和法治化。听证制度改革已逐渐成为我国民主政治生活中的重要事件。

由于听政制度在我国尚处于启动阶段，其还存在着诸多问题：①、听证规则的缺乏和听证技术的匮乏，在许多领域里听证的规则还比较笼统、操作性差，有些甚至缺乏规则；②、听证代表多由决策机关选拔，代表参与范围有限，代表意见并不能代表广泛的民意；③、决策机关与听证代表的信息不对称，听证材料的公开不够，有些听证会的召开具有“突袭”性，使得代表未来得及做好充分的听证准备；④、听证意见的吸收环节未得到明确，听证意见在真正的政策形成中并没有得到应有的尊重，听证与政策的最终出台可能毫无关系，使听证会流于形式。

笔者认为开展听证制度首先要高度重视听证制度及规范的建设，包括听证地位与作用的法定化、逐步扩大听证制度的应用范围、完善听证制度的技术、明确听证时限、听证人员组成、听证人员权利义务、听证结论的制作及效力等内容；第二，听证制度作为一种重要的民主制度设计，其初衷就在于民主政治的功能，因此，应当重视听证的公开透明，发挥媒体正确的舆论导向作用，扩大公众参与，保证听证的公平正义；同时注意发挥专家学者的作用，消除听证双方的信息差距；第三，深入推进政治体制改革，创造良好的民主法治氛围，培养健康的利益表达群体，提高公众参与地方听证的积极性，培养公民的参与意识。

4.2 健全和完善人民陪审员制度

人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收普通公民作为陪审员，与职业法官一起审判案件的一种司法制度。陪审制度的实施不但加强了社会对司法权的监督和制约，在一定程度上保证了案件的公正审理，而且更重要的是能够通过民众参与和监督司法活动，使他们养成尊重法律、尊重司法判决的习惯。2005年5月1日实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》确立了人民陪审员制度在我国司法实践中的地位，《决定》明确了人民陪审员的职责定位，确定了由人大常委会任命并采用随机抽取的产生方式，赋予陪审员对事实认定、法律适用独立行使表决权，同时对参审案件的范围、任职条件、日常管理和经费保障等作了较为具体的规定。

纵观人民陪审员制度的贯彻实践，主要存在以下的问题：①、在选任上，对选任程序未作出明确具体的规定，选任中对候选人如何进行广泛深入的考察及综合能力测评还缺乏实践经验；如何保证人民陪审员的广泛代表性、如何平衡“精英化”和“人民性”等也是选任中的重要问题；②、在庭审作用发挥上，人民陪审员往往由于业务水平的限制，无法对案件形成独到的法律见解，庭审活动还是由法官具体安排，往往出现“陪而不审”、“审而不议”的现象；③、在监督约束机制上，目前对陪审员的工作纪律及错案追究制度还没有完全规范化，对人民陪审员的监督制约制度以及奖励惩处机制还存在不足和缺陷，对人民陪审员无故不参与庭审等如何具体追究责任尚无明确的法律规定；④、公众对陪审活动的参与意识和责任意识还不高。

为更好地发挥人民陪审员在弘扬司法民主方面的重要作用，可考虑：①、强化教育培训，不断提高人民陪审员参与审判的能力。在法律不断更新的情况下，人民法院有必要强化对人民陪审员法律知识的培训，并同他们进行不间断的信息联络，主要包括任职前培训、业务培训、案例研讨等；②、注重庭前引导，引导陪审员熟悉相关法律条文，领会有关法律精神等，使其在审判过程中发挥出更好的作用；③、强化规范管理，加强人民陪审员的人事管理工作和参加审判活动的日常管理工作；④、强化制度约束，建立健全人民陪审员考核机制，对每个人民陪审员在任期内完成的陪审工作进行量化，每年对人民陪审员的工作进行综合测评； ⑤、强化宣传引导，增强人民陪审员的职业荣誉感和责任感。

4.3 建立和发展替代性纠纷解决机制

替代性纠纷解决机制是对诉讼以外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度的总称，其被普遍认为是为了弥补诉讼固有弊端、缓解诉讼压力、节约纠纷解决成本、适应多元社会而产生和发展。郭道晖先生称之为“社会化的准司法权”，即体现了社会对司法权的参与，从而形成了某种制约。但是在替代性纠纷解决机制迎来其发展契机同时，也存在着一些重大的问题，如该机制自治性和正当性关系的理顺问题、非诉讼程序与诉讼程序的衔接问题、非诉讼纠纷解决结果的效力问题、社会协商机制和诚信氛围的树立问题等。笔者认为，发展和完善替代性纠纷解决机制，首先要对该机制的自身价值予以重视，在纠纷解决中充分发挥其灵活性、温和性、高效性、简便性、以及成本低廉的特点；其次，完善各项纠纷解决机制的制度设计，强化组织和人员保障，细化各项程序规定，使其在体现灵活性的同时具备规范性和正当性；第三，替代性纠纷解决机制立足于权利自治和协商机制，应在制度设计中保障其独立性和民间性，减少行政干预；最后，确定解决结果的效力，增强公众信任感，并真正使替代性纠纷解决机制发挥“定纷止争”的作用。

4.4 鼓励和发展社会团体的自治活动

改革开放以后，随着市场经济体制在我国的逐渐确立，各种各样的社会团体大量涌现，对于改善国家民主治理产生了十分积极的作用。但从其发展情况来看，各种社会团体的自我表述、团体认同和自主性发展都十分缓慢，政府主导和“官民二重性”是其显著特征[6]。社会团体呈现出行政附庸化倾向，它们往往通过仰赖政府来获得生存条件和“合法性”、“权威性”、“代表性”；另一方面，一些社会团体存在着某种程度的“无政府主义”倾向，特别是在追求其利益和目标的过程中，并未肩负广泛的代表职责，而是带有一定的狭隘主义和功利主义色彩。

在大力推进依法治国的今天， 我们必须依法倡导多种社会团体自治的实现。首先， 必须确保社会团体的独立地位， 避免行政化和严厉的行政控制倾向。我国社会团体的设立过去主要从国家的社会控制的角度考虑， 社会团体只能是政府机构的延伸， 具有浓厚的“官办”色彩，并不具备社会团体的意义。所以，必须加强社会团体的自治意识， 彻底改变政府直接管理控制、规划干预、随意插手民间组织事务和活动的不良体制，使社会团体成为实现其宗旨的自律、自管的组织，同时构建社会团体与政府之间的沟通渠道，发挥政府对社会团体的扶持和信息传递作用。第二， 完善有关立法， 扩大和巩固社会团体的自由活动空间，依法保障其自主活动的自由，增强其社会成员能力和水平，使其充分承担某一领域的社会功能。第三， 依法规范社会团体的自治行为，制止它们的违法和越界行为，防止它们成为垄断的滋生地、市场的分割者。通过赋予和规范社会团体的自治权和活动自由，使其成为代表一定利益的独立的社会力量，在国家权力的行使过程中发表自己的利益主张。

4.5 发挥和保障新闻媒体舆论监督作用

新闻媒体是对权力进行监督制约的部门，亦被称为“无冕之王”。毫无疑问，新闻媒体属于社会，其监督制约功能具有群众性、广泛性、公开性和非强制性的特点。虽然我国《宪法》规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，但仍然存在着新闻机构行政化、新闻工作者监督权泛化、有关新闻保障制度的内容模糊等等情形。因此，充分发挥媒体的监督制约作用，应当弱化传媒机构的行政化色彩，理顺其与国家机关及其他社会组织之间的关系，赋予其自主、独立的监督职能。其次，应当完善新闻立法，通过法律来明确新闻媒体及从业人员的社会属性、界定新闻主体的资格，规范新闻媒体的权利义务和确立新闻侵权纠纷的裁决机制，既要保障新闻主体独立行使新闻监督权，也要防范新闻监督权被滥用。第三，健全现行新闻监督机制，扩大新闻舆论监督的渠道，建立报纸、电视、电台、网络等多形式、多渠道、多层次的面向社会的新闻传播体系，确保群众的新闻知情权，发挥新闻媒体在权力监督制约方面的更大作用。

当然，社会制约权力的途径还有很多，只要我们立足于社会制约权利模式的理论沃土，认真探索和考察其内在合理性、外部作用机理以及实践操作效果，并逐步培育市民社会，社会制约权力模式必能发挥出其特有的功效。

参考文献：

[1] 汪进元. 权力制约的理性思考和模式选择[J]. 法学评论, 1998, (1): 33.

[2] 托克维尔. 美国的民主(下卷)[M]. 董果良译. 北京: 北京商务印书馆, 1997.

[3] 谷春德. 西方法律思想史[M]. 北京: 中国人民大学出版社，2000.

[4] 关雁春. 公众舆论、市民社会与法治[J]. 学术交流, 2003, (11): 36.

[5] 吕世伦, 薄振峰. 社会、国家与法――从法的视角思考国家回归社会问题[J]. 法制与社会发展, 2004, (3): 77.

[6] 潘丽萍. 略论法治进程中国家与市民社会的关系[J]. 福建论坛•人文社会科学版, 2005, (5): 125.