关于校园安全立法的若干问题研究

【摘 要】我国至今为止还没有一部《校园安全法》，使得校园安全管理体制不稳定、安全管理模式不统一、安全管理措施不落实、安全管理工作不到位，影响了校园安全保卫工作的正常进行。通过校园安全立法,以法律特有的强制性、权威性来规范校园安全管理行为，使依法治校更上一个台阶，这也是完善我国教育法制建设的必然要求。

【关键词】校园安全法 立法建议 安全管理 教育法制建设

对于中小学院校来说，《校园安全法》规范的重点在于对学生伤害事故的预防、处理、责任分担等方面，而对于高等院校而言，则在维护校园稳定、处置校园各类事故案件方面具有更加重要的作用。由于文章篇幅所限，本文对于《校园安全法》非常重要的部分――学生伤害事故规范方面，将不作详细讨论，只结合高等学校安全保卫工作的实际情况，阐述对于《校园安全法》相关部分的设想和立法建议。

一、《校园安全法》的立法背景

随着社会不断发展，各种新的影响稳定的因素日益增多，高等学校面临的安全工作形势比以前更为严峻。我国迄今为止还没有统一的《校园安全法》，使得校园安全管理体制不够健全、安全管理模式不够科学、安全管理措施不够完善，影响了校园安全保卫工作正常进行，因此校园安全立法的必要性和迫切性日益凸显。

1。现行教育法律体系不完善，使依法治校缺乏充分的依据

我国的教育法制建设20多年来取得了巨大的成就，我国已形成了内容较为合理的具有中国特色的教育法律体系。但应当看到，现行的校园安全保卫工作方面的规范性文件立法层次不高、效力等级较低。在法律这个层次上,虽有教育法等多部法律涉及校园安全,但过于笼统,缺乏可操作性。在法规、规章这一层面上,关于校园安全的规定政策性较强,但科学性和严密性相对欠缺。在地方规范性文件这一层面上,多属于应急性规定,且往往容易出现部门立法的倾向。需要制定一部全国统一的《校园安全法》,以保护学校、教师、学生的合法权益,使依法治校更上一个台阶。

2.高校保卫组织法律地位不明确，导致权利和义务不对等

《刑事诉讼法》和《治安管理处罚法》规定非司法行政机关不得行使刑事侦察权和治安管理权。校园安全保卫组织只是学校内部的职能部门,现有的法律法规没有赋予校园安全保卫组织相应的职权,却要求学校安全保卫组织承担需要运用国家司法行政权力的管理职责,这种状况显然是不合理的。同时，《试行》只是教育部的部门立法,属于行政规章, 在效力上没有足够的约束力。应当确立起校园安全保卫组织应有的法律地位,需要进行校园安全管理方面的立法, 而这种立法必须具有权威性,能够明确高校保卫组织的法律地位、职责权限。

3.救济渠道不通畅和责任分配不明晰，不利于保护学校和师生的权利

对于校园安全问题,我国目前仍然走的是“行政指导―行政监督―行政处分(处罚) ”的老路,对学校责任的分配和承担更倾向于在公共行政体系内部解决,必然导致校园安全关系中主体责任不清的后果。在责任性质上,行政责任、民事责任和刑事责任经常纠缠在一起,有时甚至以其中一种责任代替他种责任。在责任主体上,主管部门、学校、教师、学生、家长等各主体的责任并没有明确有效的界定和区分。尽管近几年关于教育的诉讼越来越多,但这些诉讼对人们观念的冲击远远大于对教育法律体系冲击。从实际情况看,诉讼法律依据的不足使校园安全问题中进入司法救济的渠道仍然不畅通,关于校园安全问题的处理还大量依赖着行政手段，救济手段仍然缺乏刚性。即使进入司法程序，立法上的缺失也使司法很难达到结果公正。有关校园立法的议案已在全国人民代表大会多次出现，但因种种原因被搁置下来，应当尽快提上立法日程。

二、我国《校园安全法》的立法模式选择

法律移植的本土化，可以说是一个借鉴国外立法经验，选择适合本国的立法模式中一个最重要的过程。目前校园安全立法最先进的是美国。美国早在上世纪60 年代,各州就相继通过立法程序确立了校园警察的法律地位,并赋予其与地方警察同样的权利。后来联邦政府又制定了《校园安全法》,从而使校园安全管理有了执法依据和执法队伍。澳大利亚、瑞典等国家也都制定了《校园安全法》。

但中国有特殊的国情，首先，我国没有行政权自我约束的传统，完全赋予保卫组织行政执法权，很难保证权力不被滥用。其次，我国以法律来规范行政行为的时间较短，行政法律法规还处于逐步健全阶段，《校园安全法》若直接纳入到行政法体系范围，可能导致法律体系的冲突和混乱。第三，我国的警察制度与美国不同，各地方警察机构不具有独立性，警察部门划分比较复杂，校园警察以属地划分还是以属人划分，由此产生的管理权归属问题、权限职责问题等都有待于进一步研究。所以，在现行行政管理制度不会发生太大变化的情况下，我国不应照搬美国《校园安全法》的模式，而应该结合我国实际情况，以最小的成本，达到管理目标上的最大效益，同时又有发展的空间和潜力，能随着社会的进步而不断完善。

三、关于我国《校园安全法》的立法建议

1.《校园安全法》的立法原则

原则是法律的生命线，只有在正确的方向和原则下法律才能真正发挥作用。安全第一原则：制定《校园安全法》要本着“安全第一”的原则，贯彻“以学生为本”的思想；科学性原则：在制定《校园安全法》的过程中要遵循教育规律；过错责任原则：应主要采用过错责任原则，摒弃以往事事都要学校担责的状况；综合治理原则：从社会各角度考虑制定法律可能产生的效果，使学校、家庭、社会形成一个统一体，为学校营造良好的教学科研环境。

2.《校园安全法》应当对高校保卫组织职能做出规定

司法权的谨慎行使是现代法治的一项原则，笔者认为不应当赋予高校保卫组织司法权。但当今世界行政改革的一个重要趋势是公共管理社会化,即将一些政府职能通过向社会转移或委托等方式转移出政府,以达到提高行政效率,节约财政开支的目的，因此可以规定不够立案标准的案件，授权由学校保卫部门负责侦查处理。

3.《校园安全法》的法律责任

校园安全立法应进一步明确校园安全责任主体。现有的法律法规已经明确了学校有保障学生安全的责任及学校是校园安全的责任主体这两个问题,但在细节方面还不够具体，要明确单位法人(学校) 、主要负责人、教师、工勤人员(包括临时雇佣的工作人员)对出现安全事故应承担的法律责任,同时还要确立有关地方政府教育行政部门、学校上级主管部门的法律责任制度，学生在校期间的法律地位、权利、义务等。应建立校园安全隐患报警法律制度，对安全隐患的发现、报告、论证、解决、责任等做出具体法律规定。

（作者单位：中央民族大学）