省级人大监督选题工作的调研与思考

监督法明确规定了监督议题的途径，但对于监督选题的具体依据、程序和时限要求等缺乏细化规定，使得地方人大监督选题工作做法不一致，选题工作中存在不规范、不科学和随意选题等问题。为此，笔者对2013年省级人大监督选题工作进行了调研，分析了省级人大监督选题的现状、问题及原因，并从规范化、科学化、制度化等角度提出增强监督工作实效的对策。

一、省级人大监督选题工作现状及存在的问题

监督法实施以来，地方人大监督工作进入了有法可依的阶段，监督选题工作呈现出一系列的特点：更加注重计划性，各地经过人大常委会或主任会议通过，制定出常委会年度监督工作计划；更加注重围绕贯彻落实党委重大决策部署来选题，使人大工作更好地围绕中心、服务大局；更加注重监督选题中的公众参与，既把人民群众来信来访反映较为集中和社会普遍关注的民生问题纳入监督计划，又面向社会公开征集监督议题，并从制度上规范监督选题中的公众参与等。但各地在监督选题工作中存在一些问题：

1.监督工作年度计划名称及确定程序不一致。各地在监督选题工作上做法不一致，表现在：确定监督选题的文件名称不一致、监督选题的确定程序不一致。从所搜集的资料来看，目前全国31个省级人大中，有9个省市区，如北京、上海、安徽、江西、河南、广东、海南、、陕西等，其人大常委会年度监督工作安排的文件既有总的常委会工作要点（或工作安排），又有专项的常委会监督工作计划；有9个省市区，如内蒙古、吉林、福建、山东、湖南、四川、贵州、青海、宁夏等，其人大常委会年度监督工作安排的文件名为监督工作计划；有13个省，如天津、河北、山西、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、湖北、广西、重庆、云南、甘肃、新疆等，其人大常委会年度监督工作安排文件名为工作要点（或工作安排），其中山西、重庆、新疆3省市区人大在常委会工作要点（或工作安排）主体部分中对监督工作有所表达，同时还以附件的形式，将监督工作计划或调研项目单列出来。监督选题的确定程序也不一样，常委会监督工作计划均由主任会议通过；常委会工作要点（或工作安排）的确定程序分为两种情况，大部分由常委会通过，只有山西、辽宁、江苏、重庆4省市由主任会议通过。

2.监督议题分布不均衡。一是数量与时间的分布不均衡。从全国省级人大常委会监督选题（以2013年为例）情况综合表（表一）中可以看出，全国省级人大监督总议题数是662项，平均每个省21个左右，年度监督议题数目最多的省份是云南、海南和重庆，分别是36个、33个和33个，监督议题数目最少的省份是山东和湖南，分别是13个和11个，大部分省份监督议题数在20～30个之间。监督议题完成时间不均衡，四分之三左右的监督议题要下半年才能完成，四分之一左右的监督议题则在上半年完成。二是内容与手段的分布上存在“三多三少”的问题。对政府的监督多，对法院、检察院的监督少。对政府的监督共608项，占91.8%，而对法院和检察院的监督都只有27项，各占4.1%；有3个省份的监督工作安排对法院和检察院进行监督的议题数为0，分别是山西、贵州和；有5个省份，如上海、江苏、河南、海南和陕西，分别只对法院或检察院中的一个单位进行监督，其他23个省份除了青海和河北外，均只选择法院和检察院各一个监督议题。对经济和社会建设监督多，对环境保护监督少。对经济建设的监督项目共269项，占40.6%，对社会建设的监督项目共327项，占49.4%，对环境保护的监督项目才66项，占10%；除了辽宁监督议题有6个涉及环境保护领域外，其他大部分省份只有1～3个，其中有2～3个的省份占74.2%，只有1个的省份占16.2%，1个也没有的省份占6.5%。在监督手段的使用上，听取和审议专项工作报告、专题调研多，执法检查、专题询问少，特别是监督法明确的质询、特定问题调查和罢免等三种刚性监督手段的使用为零。听取报告共389项，占58.7%，执法检查共113项，占17.1%，专题调研和专题询问分别是137项和23项，占20.7%和占3.5%。31个省份中15个省份开展了1～2次的专题询问，不到全国省份的一半。

3.监督选题中公众参与效果不明显。尽管越来越多的省市，如北京、浙江、湖北、上海、江西、福建、广东等，都在积极开展公开面向社会征集监督议题的活动，受到广大人民群众的关注和支持。江西、浙江、重庆、云南等，在地方性法规中还明文规定可以面向社会公开征集监督议题，公民、法人和其他组织可以提出监督议题的建议。但由于公众参与量太大会给主办方带来巨大的工作量，目前人大机关也没有足够的力量，能在短时间内迅速处理几十万的公民建议，导致存在公众参与与当地人口总量相比，参与量不大，参与效果也不明显等问题。如，2006年底，上海市向社会公开征集2007年度监督工作建议议题，共收到市民来信和电子邮件100多件，其中市民来信114件，电子邮件9件，共包含92个建议议题。其中一些市民建议人大加强对社保工作的监督和对环保与食品药品卫生的监督等，列入了常委会监督工作计划之中，这个例子是作为好的典型得以宣传与推广的，但即使是这样，对于2500万的上海人口来说，公众参与量依旧是微乎其微，而且建议的采纳率也不超过4%。

二、省级人大监督选题工作中存在问题的原因

1.无论是监督者还是被监督者，思想观念都存在误区。从目前现状来看，有些地方无论是监督者还是被监督者对监督工作都存在思想认识上的误区。一是监督者主动监督的意识不强。由于受党领导国家权力机关体制的影响，怕监督到党委头上，影响人大同党委的关系，导致部分地方人大在监督工作中思想不够解放，瞻前顾后，畏难情绪较重而放不开手脚，存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的苦恼。由于受协调思想的影响，人大监督政府的目的更多在于支持和协调，在监督控制政府上起实质作用的少，使得部分地方人大在监督工作中抱着做“老好人”的态度，既怕太认真监督把与政府的关系搞僵，担心得罪人；又怕超越了自身权限，怕越权怕麻烦，人大监督工作处于较为被动的局面。二是被监督者缺乏自觉接受监督的观念。有的地方认为人大监督只是例行公事，或者是没事找事，只要走程序和走过场就行，因而对人大的监督不重视，有些甚至可以说不屑一顾；有的认为人大监督是在找麻烦和挑刺，是对其工作的干扰和否定，于是借口人大监督影响行政效率和干扰政府办事，反对和干扰人大对其进行监督。由于这些思想认识上的误区，导致人大在确定监督选题时出现三种情形：第一，监督选题工作较被动，操作程序上颠倒了人大与“一府两院”的关系。目前，地方人大及其常委会在制定监督工作计划或工作要点时，为了使监督工作能取得实效，首先考虑“一府两院”对监督项目的接受度。如果从客观实际出发，先了解“一府两院”对议题办理的可承受度和可能达到的目标，这无可厚非，但目前有些地方人大往往侧重于围绕“一府两院”工作计划中有的或“一府两院”一段时间要主抓的工作进行选题，较少自主决定一些需要监督的议题，使得监督选题工作受制于“一府两院”，被“一府两院”牵着鼻子走。第二，不敢使用法定的较为刚性的监督手段，虚化了法律中的相关规定。如，从所搜集的材料来看，从1980年至2010年的30年间，全国人大行使质询权仅2例，省级人大常委会共计26例，平均每个省不到1例。第三，在确定监督内容时，存在抓小放大、避重就轻的倾向，对一些小的程序性的问题，大做文章，却对一些困难的、大的原则性问题不敢监督，即使偶尔监督，也避重就轻，不愿意触动一些深层次问题和打破现有利益格局，人大监督走过场现象严重，人大权威性大打折扣。

2.人大监督选题工作不规范，存在“行政化”倾向。目前部分地方人大在监督选题上存在以下三种不规范的情况：第一种是凭长官意志确定监督议题。人大作为委员会的制度设计，是需要集体决策的，每人一票，票值相当，但目前有些地方人大工作的行政倾向较为严重，在这种情况下人大领导相当于行政首长，人大主要领导的意见建议对确定监督议题具有决定性作用。同时，有的地方党政重要领导的权力也会在人大监督选题工作中有所体现，党政重要领导对人大监督选题的“建议”，人大不管有没有进行充分论证，都会将其纳入监督议题之中。其结果就是，监督选题选准了，领导满意，群众也满意；即使监督选题选得不好，没有达到群众的意愿和要求，但领导也未必真的不满意。这种选题方式与民主集中制的人大工作方式不一致，同时也没有很好地处理尊重权威与尊重科学的关系。第二种是凭感觉或者经验确定监督议题。在确定监督议题时，在未对监督议题的可行性与必要性进行深入研究的情况下，凭借感觉或经验觉得某项事情很重要，某个方面的问题很严重，需要通过监督来推动或更正，就确定为监督选题。其实某个方面工作重要，并不意味着就具有了监督的必要性，具备了监督的成熟条件。这种选题方式是跟着感觉和经验走，容易导致监督选题工作的过于主观性和盲目性。第三种是凭工作关系选定监督议题。除了法律明确规定每年要进行的法定监督议题外，人大各专门委员会在进行监督选题时，往往会对平时联系紧密、关系好的单位给予关照，而不去监督其工作。但若是他们自身需要通过监督来推动工作的议题则较其他单位的提议容易被选定为监督议题。

3.监督选题信息公开方式不全面，公众深度参与缺乏制度保障。由于当前各省市公开征求监督选题的信息大部分刊登在当地主流媒体，或通过人大门户网站，一般要求通过网络留言、发送电子邮件等方式进行，而我国目前拥有联网电脑的以年轻人和经济基础较好的一小部分为主，加上网络资源丰富，上网公民往往会优先点击自己感兴趣的网站，海量中能访问到这一公开征求选题的信息的人就会少而又少，也就是说由于信息公开的方式不全面往往使公众无法了解到相关情况。公众参与积极性不高和深度参与的效果不明显。由于公众参与往往不能立马为参与者带来好处，加上公众参与要付出时间成本等，公众参与热情不高。有些参与者讲不清楚，道不明白，加上对人大监督职权不了解，有时会要求人大行使不属于自己职权范围内的事，因而提出的意见建议无依据、不具建设性；参与程序设计中往往只是由公众单方面提意见，通过邮件或留言等方式，未邀请公众参加或旁听决定监督选题的常委会会议或主任会议，使得双方不能充分沟通、协商，达不到“官民互动”的效果，使得公众无法深度参与；实际工作中，公众意见能否吸收很大程度取决于领导意见，造成公众参不参加都一样的错觉；缺乏对公众参与的意见反馈机制，公众的意见建议的吸纳情况没有反馈给公众，也就是说公众什么意见被采纳或不被采纳及其理由没有向公众通报，没有面向社会公开，导致公众参与效果不明显。

4.缺少负责监督工作的人大专委会。由于目前各地人大在监督选题的具体协调工作上，更多地依靠工作部门，如办公厅（室），而没有成立负责监督工作的专委会来具体负责监督工作的各项协调事务，作为人大四权之一的监督权没有专门的监督机构来落实这项工作，这与人大监督的法律地位极不相符。各地普遍的做法是由人大各专门委员会、常委会工作委员会提出监督计划建议项目，然后由办公厅综合协调，形成报主任会议的监督计划初稿，而在这一协调的过程中，往往是有取舍的，也就是并不是专委会所有的建议项目都列入监督计划初稿，这就会出现监督选题工作中的“行政化”倾向。无论是法律地位、性质、机构组成方式、工作方法还是职权职责来说，人大常委会办公厅（室）与人大专委会都不相同，首长负责制的人大工作机构不如委员会制的人大专委会更能体现人大集体行使职权的特征。

三、提高省级人大监督选题工作实效的对策

（一）从宏观理念层面，要处理好三个关系，把握好两个原则

1.处理好三个关系。一是正确处理人大监督选题与党委的关系。中国共产党对中国的领导是历史与人民的选择，也是人大开展一切工作的根本保证。党的领导的原则落实到监督选题上，就需要地方人大在确定监督议题要及时向党委汇报，加强与党委沟通交流，确保党委的决策和主张落到实处。二是正确处理人大监督选题与“一府两院”的关系。人大与“一府两院”的关系，是决定与执行、监督与被监督的关系。地方人大在选择监督议题的过程中，应事先调查研究掌握基本情况，避免对“一府两院”的汇报听之任之，让人家牵着鼻子走，把握住人大监督选题的主动权。要加强与“一府两院”的沟通，如果“一府两院”在现有情况下无论如何也不可能实现的目标，就不要勉为其难，否则只会损害人大监督的权威。三是正确处理人大监督选题与人民的关系。人大要顺应人民群众的期待开展监督工作，在选择监督选题时要把群众反映强烈的热点难点问题作为重点，在选题机制上充分吸收公众参与等。

2.把握好两个原则。一是在人大监督议题的选择上要把握“度”的原则。彭真同志1985年担任全国人大常委会委员长时指出，国家权力机关的工作应当是“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事”，也就是说人大工作要“抓大放小”，要学会“弹钢琴”，这就需要人大在监督选题时要讲究“度”的艺术。要从经济社会发展的普遍性和全局性的重大问题与经济社会发展水平相适应的角度“精选”监督议题，做到“少而精”、效果好，对监督重点和议题数量有一个“度”的把握，提高监督工作的针对性和实效性。二是在人大监督议题的确定上要坚持集体负责制和群众路线两条原则。彭真同志曾说过，人大是集体有权、个人无权，即使作为委员长，也只有一票之权。由于人大与党委、政府等不同，人大及其常委会在选择监督议题时，要坚持集体负责制，而不是首长负责制，要集体选择监督议题，集体决定监督工作计划，避免出现监督选题工作的“行政化”倾向。人大在选择监督议题时，要走群众路线，以实现人民的意志和愿望为目的，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，在确定监督议题上尽量多地吸收公众参与，条件允许的话，尽可能让公众参与确定监督选题的人大常委会或主任会议，有序扩大公众对人大监督选题工作的参与。

（二）从工作要素的层面，要健全监督选题主体，均衡监督对象，突出监督重点，强化监督手段

1.设立专门负责监督事务的机构。建议在实践中探索在人大设立专门负责监督事务的机构，来具体落实监督选题工作，对各方面意见进行跟踪处理，防止监督选题中各自为政、重复监督或监督真空等问题的出现，并定期总结、评估人大监督选题工作，避免监督流于形式或脱离实际。从人大集体行使职权的要求来看，专门负责监督事务的机构最好是委员会制的，但可根据各地的实际情况来设立。目前全国有两个省市作了两种尝试，可供借鉴。一种是青海模式，青海于2008年设立监督工作办公室，专门承办监督工作的服务协调工作，并定期对人大监督工作进行总结和评估。一种是北京模式，2008年北京市人大建立了监督工作协调会议制度，统一开展监督工作选题和效能评价等，对于受编制等因素制约，专门机构一时难以设立的情况，可以参考借鉴这种模式。

2.注重对“两院”的监督。要纠正对司法监督的错误认识，更加重视对“两院”的监督。人大司法监督与司法独立并不相背离，人大监督只要在法定职权范围和程序内进行监督，就不会侵犯司法机关依法独立行使权力，而且两者还有共同的目的，即确保司法权的正确有效行使。要找准司法监督的切入点，提高监督选题的针对性。一是要以司法解释、审判指导规范为切入点，把法律实施情况的监督作为监督选题的重点。对于地方人大来说，就是要对法院的与法律实施有关的规范性文件，如对审判工作规范、上级法院出台的审判指导文件、在辖区内具有普遍约束力的决议、批示、指导性案例等，进行合法性审查。二是要以处理涉法涉诉为切入点，把人民来信来访中反映的重点问题作为监督选题的重点。要注意从工作中挖掘和发现问题，并以此为契机加强对司法的监督。三要以推动建立法官办案责任制为切入点，把推动司法改革解决办案工作“行政化”倾向作为监督选题的重点。目前，法院内部决策过程、法官之间的行政化色彩浓厚，表现在：审判委员会对案件具有最终决定权；法院内部机构设置的等级化；不同审级法院之间的监督关系异化为领导关系等等，要解决这些问题，按照十八届三中全会加强对司法管理体制改革的精神，人大要加强监督，以推动建立法官办案责任制，克服司法管理中的行政化倾向。

3.突出监督重点。一是要明确法定监督议题的重点。按照宪法法律的规定，人大每年必须对计划、预算、决算等开展监督，这属于法定议题，人大必须纳入监督工作计划内容中。重点要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，“全口径”就是指政府所有部门收了钱、花了钱就必须受到监督和控制，也就是说在预算决算管理上不能有例外；要加强对政府预算编制的监督，建议学习美国的做法，通过把执法检查的情况与预算管理挂钩，也就是通过执法检查，了解各行政区域内法律法规的执行情况，对于执行得好的区域，通过增加预算的方式，调动各地依法行政的积极性；应将政府重大建设项目、大额资金使用和政府债务作为监督选题，推动地方人大的财政预算监督由程序性监督向实质性监督转变。二是对于自选议题，要把社会普遍关注的、群众反映强烈的热点难点问题作为监督议题。要加强对民生问题的监督，群众最关心，要求最迫切，反映最强烈的突出问题很多，主要集中在就业难、住房难、教育难、行路难、医疗难、养老难“六难”和食品安全、环境保护“两大问题”上。要加强对环境保护的监督，人大要从全局的角度高瞻远瞩，加大对环境保护的监督力度，将大气污染、水资源保护、水土流失等内容作为监督的选题，并开展持续的数年的监督，以推动政府采取切实措施来保护环境。要发挥人大在推动政府转变职能和促进行政体制改革中的积极作用，在监督选题时，要将政府的行政审批改革工作和政务公开等重要工作，作为人大的重点监督议题；要加强对《行政许可法》执法情况的检查监督，或者按“职权法定”的原则，围绕政府行政审批工作开展监督，促进政府规范行政审批工作，进一步清理、取消和调整行政审批事项，减少审批事项，减少直接管理和介入微观经济活动，将政府的权力还权于市场、还权于社会。

4.强化监督的刚性手段。很多地方人大对于法律明确规定的质询、特定问题调查和罢免撤职等刚性监督手段的态度是：能躲则躲，能拖则拖，能束之高阁就束之高阁，出现这种情况的原因主要有两方面：一方面是法律后果普遍缺位。监督法共9章，却没有专门的“法律责任”一章。由于人大工作法律性、程序性、原则性都很强，讲求“程序严谨，操作规范，行必依法”。没有法律责任专章，导致法律后果缺位，人大监督应有的刚性因缺乏法律规范的保障而严重不足，若被监督对象在监督中不积极配合，甚至故意干扰、阻挠、妨碍监督程序的正常进行，人大却不能依法采取相应制裁措施，最终必然导致监督无效。另一方面，公共财政管理体制错位。从形式上看，政府每年向人大汇报财政预算编制、执行情况，但政府在财力上支配着人大的活动，也就是说人大在人事权上听命于党委，在财权上受制于政府，因而不敢采取太过刚性的监督手段，使得刚性监督成了空中楼阁。人大必须树立正确的监督观念，大胆启用刚性监督手段，敢于破难点，善于抓重点，专于解热点，勇于碰硬点，该调查的调查，该罢免的罢免，该撤职的撤职，决不能手软。当然在大胆启用法律规定的刚性监督手段的同时，建议全国人大修改完善监督法，在监督法中专设“法律责任”一章，使刚性监督真正落到实处，补位柔性和刚性监督的法律后果。建议重构当前的公共财政管理体制，使人大真正控制财权，掌握公共财政的运转，从而让人大毫无顾虑地监督政府，这样的人大监督才会真正出实效。

（三）从工作机制的角度，要健全监督选题规划、收集、论证和评价机制

1.规范监督选题的规划机制。一是规范年度监督工作计划。如前所述，各地年度监督工作计划的名称、通过的程序等都不统一，各地不一致的做法从某种程度上说会影响年度监督工作计划的规范性与严肃性。年度监督计划无论是以常委会的工作要点还是专门的监督计划出现，都必须详细具体，如，监督重点、负责单位、监督时限要求等，要便于群众了解并接受群众的监督。若是以常委会工作要点出现，往往会不太具体，以专门的监督工作计划出现会更清晰明了，或者采取山西、重庆、新疆的做法，监督工作计划的具体要求以附件的形式在人大常委会的工作要点中得以体现。人大常委会主任会议是处理常委会重要日常工作的机构，由主任、副主任和秘书长组成，采取的也是集体讨论决定问题，在降低会议成本和时间紧迫的情况下，人大年度监督工作计划由主任会议通过也是可行的。但由于是人大常委会的年度监督工作计划，常委会所有组成人员，特别是不驻会的常委会组成人员应该对人大当年监督工作安排了然于心，才能更好安排工作，并为审议各项监督议题作准备，所以说，人大年度监督工作计划最好统一由人大常委会通过。二是编制五年监督工作规划。建议借鉴各地人大编制五年立法规划的成功经验，相应确定地方人大监督工作五年规划。监督工作五年规划能够整合一段时间内的监督总需求，并确定监督工作的主要目标与重点，具有长远性、方向性和战略性的特点，年度监督工作计划要以五年规划为基础，按照轻重缓急的要求来具体落实五年规划，并适当补充一些议题。也就是说，要让年度监督工作计划与五年规划很好地衔接，既考虑监督工作的年度需要，又考虑一些需要长期推动解决的重大问题与热点问题，从长远来考虑和安排。编制五年监督工作规划，需要加强对工作的调查研究，通过深入基层与群众，了解一段时间内经济社会发展和社会管理中的重点难点问题、广大人民群众关心的热点问题，这些问题的解决往往不是一年两年的事，需要长期逐步推动解决，也就是需要一个持续和连续监督的过程，才能取得实实在在的效果，将这些内容作为五年规划的项目，从长远来考虑、来安排，有利于提高人大监督工作的实效。

2.建立监督议题收集机制。长期以来，监督者与被监督者的信息不对称，监督者不能完全及时、系统、全面、真实地了解人民群众意愿，成为困扰地方人大监督选题工作的重要因素。为此，需要按照监督法第九条所列6个方面的问题，充分利用各种可能的议题资源，建立和完善人大监督议题收集机制。一是推进公开征集监督选题工作规范化、制度化。如前所述，尽管少部分省份将公开征集监督选题工作写入地方性法规，但对公开征集监督选题工作的具体程序和相关规定并不具体，各地的做法也不一致，所以需要推进公开征集监督选题工作的规范化和制度化。要让公众能够广泛参与监督选题工作，除了在宣传手段上，要更加多地利用电视、报纸等传统媒体以及微博、短信、微信等现代手段，使更多有意愿参与的公众掌握相关信息，使公民对人大征集监督议题活动产生可见预期，并很清楚地知道详细经过，能够清楚便捷地表达意愿。同时，要探索建立快速反应机制，灵活迅速地调配人员和资源，高效处理参与公众提出的意见建议；要完善公众参与监督选题工作机制，如采取公众辩论制、公众意见反馈机制等，对公众参与情况给予反馈，将意见吸收情况和未被吸收的原因等反馈情况向社会公开，从制度层面规范公开征集监督议题活动。二是注重搜集网络民意。随着民主政治建设和网络信息技术的双向推进，人大在监督工作中搜集、把握和重视民意的任务越来越重要。地方人大应转变与更新观念，将网络所带来的公众直接参与政治作为代议制的人民代表大会制度的有益补充，高度重视网络民意，积极把握网络特点，关注网络民情，发挥网络平台在监督选题工作中的重要作用。一方面，人大要在监督选题中重视网络政治平台，科学梳理网络民情，准确把握经济社会发展的方位和大局，把握源头，找准关键，占领网络时代人大工作的制高点，拓展监督议题资源。另一方面，人大要加强自身门户网络建设，不断扩大网络的开放性，扩大公众的参与度。同时还应完善地方人大监督选题中的网络沟通与反馈制度，完善人大常委会组成人员联系群众倾听民意制度，不断优化民意基础。

3.完善监督议题筛选、论证机制。一是对选题的可行性、时效性等进行论证。可行性是指所拟选定的监督议题能不能切实可行，监督对象及社会对此具有可接受度，它关系到监督目标能否实现的问题，自然也会影响到人大监督的权威与效力。人大监督选题时要特别对监督的可行性问题进行论证，要通过充分的调研，广泛听取意见，既要听取社会公众的意见，也要听取专家学者的意见，还要听取被监督者的意见，条件允许的情况下，召开监督议题听证会、论证会，让各种观点在辩论中交锋。时效性主要针对监督选题是不是适应了经济社会发展的迫切需要，是不是在最恰当的时间进行的监督，具不具现实的可行性和可操作性。这就需要人大在监督选题过程中把握时机要求，适应形势发展的需要，选择的监督议题能够使监督收到事半功倍的效果。这里主要有两种时机：一种是党委、政府根据形势的发展，对经济社会发展过程中存在的较为严重的问题已经有了足够的认识，并正试图努力解决。如，目前各地人大将党委的重大决策部署的落实作为监督选题，这实际上就是顺应了党委的要求。另一种是目前社会高度关注的问题，如突出事件、网络高度关注的热点难点问题等，这些问题引起人大注意的同时，党委政府也会高度重视。人大将其作为监督选题，既能得到党委政府的支持，又能满足人民群众的意愿，人大监督起来往往也会收到事半功倍的效果。在时效性把握上面，我们不能操之过急，要适应经济社会发展的水平，不能提出一些让政府无论怎么努力都达不到的意见和要求，这样，不但会损害人大监督工作的权威性和实效性，还会误导政府制定出一些不合时宜的政策措施。二是对选题的价值进行评估。从价值取向方面来说，监督选题要体现民主、科学、公平的价值取向。民主的价值取向是指监督在选题、论证、调研和实施的过程中，应当符合最广大人民的根本利益，具体就是指监督选题工作要充分吸收公众参与，如向社会公开征集监督议题，或召开监督选题听证会等，同时还要将监督选题、调研和监督全过程的信息公开，对于公众参与监督选题的情况，如意见建议的综合情况、意见建议的反馈情况、意见建议吸纳的情况和意见建议不被采纳的原因理由等，都应该向社会公开，将监督选题等工作彻底置于公众监督之下。科学的价值取向指监督选题的全过程必须遵循科学发展规律，要与经济社会内外在条件保持高度一致，既不能超过科学发展规律超前监督，也不能违背科学发展规律，严重滞后或不去监督。同时在选定监督议题时要制度化、规范化、程序化，避免人为因素的干扰，无论是监督选题涉及对象、手段还是内容，都要使监督议题均衡分布。公平的价值取向是指监督选题时应当秉承公正、无偏私、平等对待各方主体，无论是人大专委会的意见、政府的意见，还是公众的意见，都要平等对待。从选题效果的角度来说，监督选题要体现经济价值、社会价值和环境价值等的相统一。当今社会，由于人与自然的紧张关系，需要高度重视并重新审视人与自然的关系、人在自然界中的地位。人大在进行监督选题时，需要在处理环境价值与经济价值、社会价值的关系时，根据各种不同形态价值的轻重缓急进行排列和实施，作出正确的选择，从而找到经济价值、社会价值和环境价值之间的结合点，使监督工作既保护环境又推动社会持续健康发展。三是对选题的成本收益进行核算。是指在进行监督选题时，要对选题实施后所获得的收益与所花费的成本进行核算。人大在监督选题时要考虑成本因素，要看监督某个选题的钱花得值不值，做到最有效利用各种监督资源，以最小的监督成本获得最大的监督收益。人大监督选题时要考虑两个成本：一个为执行成本，这是对地方人大这一监督主体而言的。地方人大在实施这一监督选题时所耗费的成本，主要有人大工作部门的运转成本、监督活动产生的业务成本和机会成本等，如，地方人大要成立调研组，召开人大常委会会议等。另一个为依从成本，这是对被监督者这一监督客体而言的。被监督者所耗费的资源，如地方人大实地调查、召开座谈会等需要被监督者配合所花的经费等。人大监督选题要考虑收益问题，在某种程度上说，人大通过对某个监督选题的监督，的确找准了老百姓们急切想要解决的一系列突出问题，并推动相关部门切实解决了这些问题，就说明地方人大监督工作是有收益的，也就是说监督推动解决的批量问题越多、越彻底，就说明地方人大的监督选题产出的效益越高。监督选题时要对成本与收益提前进行核算，若是监督工作中花费少少的成本，能够收获大大的监督效果的话，那么这个监督选题是选得准的，是具有较强的监督收益的；否则，就会相反，花费很大的成本，却使监督收益很低，那么这个监督选题就选得不好。

4.健全监督选题的评价机制。监督选题过程本身就包含一种选择与判断，对监督议题采取何种监督方式，对谁进行监督以及监督的重点内容是什么等，这一系列的选择和判断过程其效果如何，需要发挥评价机制的作用。有效的评价机制能够使地方人大适应经济社会发展变化的需要，及时确定监督选题，调整监督对象与内容，完善监督方式与程序，增强监督工作实效。但如前所述，从目前各级人大的情况来看，我国人大缺乏专门负责监督事务的工作机构，更不要说专门的评价机构了，监督选题的评估方式和评估标准也无法制度化，监督评价机制的建立尚处于探索阶段，这就需要探索建立监督议题选定效果评价机制，主要从以下三个方面入手：一是由谁评估，评估主体建议以人大系统内部评估为主，适当引入第三方参与评估。人大监督权的运行过程本身就包含了一定的评价因素，如人大在常委会会议上对监督选题进行审议的过程就是一个不断评议和选择的过程。同时上级人大依法撤销下级人大的不适当决议和命令，这也意味着上级人大可以评价下级人大工作。可见，人大监督议题选定效果的评价主体应以人大系统内部机构为主。建议如前所说，逐步在县级以上人大中设立专门的负责监督事务的委员会，定期对人大监督选题工作进行评价。由于人大系统内部的评估也就是自我评估，往往有王婆卖瓜之嫌，导致评价存在不够科学和不具备足够说服力的问题，加上人大是受人民委托行使权力的，人大自然要受到人民的监督，因此，在监督选题评估中要适当引入第三方参与评估，如邀请公民代表、技术专家、咨询员、被监督对象、弱势群体和行政相对人等参与到监督选题的评估中，也是很有必要的。二是如何评价，建议从“三个有利于”的角度建立规范的评价方式。“三个有利于”是指监督议题的选择要有利于维护宪法法律的尊严与权威、有利于维护人民的合法利益、有利于促进具体问题的解决。从“三个有利于”的角度规范评价方式，既要对事前某一时间内人大监督选题的整体进行全方位的评析和判断，针对某个具体选题进行评价与判断，也要对事后，也就是监督议题实施后的情况进行总结和评价。与此同时，还要在评估中注意评价程序的完整性，对评价结果的提交、审议、整理和运用等程序进行细化，避免评估工作流于形式。三是评估的标准如何，要以“三大标准”作为评估结论的依据。对人大监督选题进行评估不应是任意的，而应该有科学的标准。尽管很多学者从价值判断角度，如民意、正义、效益、效率等，对评价标准作了一些阐述，西方议会对此有许多相关的实践，他们将评估标准分为三类，即合法性标准、合理性标准和技术性标准，这同时适应于人民代表大会制度下的监督选题标准。地方人大在监督选题时不仅要实体合法，也必须程序合法，即使是法律明文规定要监督的项目即法定项目，在选题过程中也要程序合法，否则也是不行的。地方人大在监督选题时要以符合民意和是否公正为主要评断标准，虽然有些监督行为在某些情况下是符合法律规定的，但却与人民意志相违背，这种情况也是不行的，这也就是说要坚持合理性标准。地方人大监督选题要改变传统的监督选题方式，要从节约、效益、效果等角度来提高监督的效率，追求监督选题成本效益的最大化，这也就是说要坚持技术性标准。

注释：

[1]表中数据和内容全部来自官方媒体或文件资料，表格经归纳汇总而成。

（作者系广东省人大常委会办公厅研究室副主任）