“基层民主”概念的提出及其意义

基金项目：本文是甘肃省2011年哲学社会科学“农村基层民主建设”课题的部分成果。

作者简介：殷倩（1986- ），女，山东济宁人，中共中央党校科学社会主义专业2010级博士研究生；于安龙（1986- ），男，山东临沂人，南开大学马克思主义中国化专业2012级博士研究生。

摘要：从革命战争年代到改革开放初期，“基层民主”概念历经了长期的理论积淀和实践探索。20世纪80年代，“基层民主”概念正式提出，其理论内涵在实践中逐渐深化，形成了两个层面、三个领域、四个环节为主的丰富内涵，对于社会主义民主政治建设具有重要现实意义。

关键词：基层民主；社会主义民主政治

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）12-0036-05

基层民主不仅是一种基层自治和民主管理制度，而且是国家民主制度在基层的具体化体现，是社会主义民主广泛而深刻的实践。一方面，基层民主建设过程中探索出来的新思路和新制度，能为高层民主建设提供宝贵的经验；另一方面，基层民主建设中产生的问题和教训，也能够成为高层民主建设的警示。所以有人认为基层民主的探索实践是中国政治文明建设的突破口。[1]目前，学术界关于基层民主理论的研究已取得丰硕成果，但对于“基层民主”概念的提出过程及实践意义关注较少。本文通过梳理“基层民主”概念提出的历程及逐渐丰富的多层含义，凸显其概念提出的现实意义，以期抛砖引玉，加强基层民主研究。

一、“基层民主”概念提出前的

理论积淀及实践探索

我们党自成立以来就一直非常重视基层民主问题，在革命战争时期，加强基层民主建设是中国共产党增强自身战斗力、获取政权合法性的重要途径。虽然在20世纪80年代以前我们并没有明确使用“基层民主”这个概念，但是，基层民主的实践很早就开始了。

同志在领导中国革命的过程中对民主的重要性有深刻的认识，他曾一针见血地指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。”所以，“现在我们全国人民所要的东西，主要的是独立和民主”[2]。在确立了农村包围城市的革命道路后，其基层民主思想首先在农村斗争实践中萌芽、生长，并为以后将其应用于城市管理中积累了丰富经验。

1927年3月，在发表的《湖南农民运动考察报告》中详细介绍了在农民协会领导下的农村，湖南农民做了“打土豪、分田地、废苛捐、修道路”等十四件大事。这是广大农民在农村建立民主新秩序的开始。“农民协会的民众参加县政，主持乡民会议的运动。民众已经开始自主管理自己的事，甚至打官司，交钱粮，减租，阻谷，办学堂，兴水利……都要自己来管。”[3]在乡苏维埃政权建设过程中，非常重视中央苏区的选举工作，并提出了做好选举工作应该从选前、选中、选后几个方面同时入手。比如，选前做好宣传鼓动工作，组织动员最基层的工人、农民参加选举等。抗日战争爆发后，号召各根据地实行彻底的民主制度，最重要的是实行民主选举制度，他在《陕甘宁边区政府为改选及选举各级参议会的指示信》中强调，民主政治选举是第一位的，“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就等于说不要民主。不要民主就等于不要革命”[4]。在他的组织领导下，陕甘宁边区从1937年实行选举制度，并制定了《陕甘宁边区选举条例》。随后晋察冀、冀鲁豫、晋绥、晋西北、山东区、苏中区等各抗日根据地都制定了本地的选举法规。在农村，部分根据地实行了村代表会制。总体来看，民主革命时期，的基层民主思想尚在探索阶段。

新中国成立后，的基层民主思想继续发展。因重心转移到城市，基层民主思想主要体现在企业民主管理、社队民主管理方面。[5]为巩固人民民主政权，调动基层群众参政议政的积极性，建国之初就在城市设立了街道居民委员会，并制定颁布了《城市居民委员会组织条例》。在的指导下，1957年3月，中共中央发出《关于民主办社几个事项的通知》，要求农民群众积极参与社队经营管理，农业合作社要按时公开财政收支，让群众参与评议，防止少数干部独揽财政支配大权；社队在决定重要问题时必须同群众商量，实行民主决策，既要考虑国家的计划和政策，又要照顾到农民的意愿和利益。一个月后，中共中央又了《关于研究有关工人阶级的几个重要问题的通知》。《通知》指出：“必须扩大企业管理工作中的民主，扩大职工群众参加企业管理的权利，发挥职工群众对于企业行政的监督作用。”[6]这标志着以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设的起步。的基层民主思想经历了一个从农村到城市的发展路径。

邓小平同样十分重视基层民主建设。1978年底，邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中指出：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创新精神。”[7]146邓小平虽然没有明确使用“基层民主”的概念，但他的每句话都体现了基层民主的理念，对“基层民主”概念的提出有着重大的理论引导作用。

邓小平也高度关注村级民主。他强调指出：“一切工作的基础在村，我们必须注意村级工作的领导。……村级工作是很复杂的，各级党必须继续研究与解决村的工作问题。”[8]如何在农村加强党的领导，推行民主制度呢？邓小平说：“把权利下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”[9]在企业实行民主管理方面，邓小平继承了的思想，强调工人要直接参与管理。“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来。今后企业的车间主任、工段长、班组长都要由本车间、工段和班组的工人选举产生。企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。企业的领导干部要在大会上听取职工意见，接受职工的批评和监督……工会再不是有些人所认为那种可有可无的组织了。”[7]137在邓小平的领导下，基层民主进入了发展的快车道，仅1980-1989年十年间，就先后颁布了《城市居民委员会组织条例》、《职工代表大会暂行条例》、《中华人民共和国宪法》、《职工代表大会条例》、《全民所有制工业企业法》、《村民委员会组织法（试行）》、《全民所有制企业法》、《城市居民委员会组织法》等保障基层民主的法律法规。经过多年的民主实践，“基层民主”概念已是呼之欲出。

二、“基层民主”概念的提出及内涵的逐步丰富

1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》总结建国32年的历史指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”[8]这是“基层民主”概念的雏形，是对基层民主思想的最朴实的表述。1982年，党的十二大报告中关于基层民主的内容更加充实，目标更加明确：“社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层生活的群众自治。”[9]1983年6月，彭真同志在一次讲话中，首次公开使用“基层民主”一词。他说：“在广大农村，要按照宪法的规定，有准备有步骤地实行政社分开，召开乡人民代表大会，选举乡政府。这项改革要有利于加强农村基层党组织和乡政权，发展农村经济，活跃农村基层民主生活。”[10]4771987年10月，党的十三大确立了建设高度的社会主义民主的重要目标，同时指出，建设社会主义民主政治必须进行政治体制改革，其中一个重要方面就是下放权力，调动基层群众的积极性。为此，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”[11]39。这种表述实际上已揭示出了“基层民主”的内涵，即“做到群众的事情由群众自己依法去办”。1988年，在《政府工作报告》中继承了十三大的思想，指出：“社会主义民主政治的建设首先要着眼于基础和群众的积极性，扩大基层民主，使基层民主生活制度化，保证工人、农民、知识分子和广大群众当家作主。”[11]167这是“基层民主”首次公开出现在中央正式文献中。

1992年，十四大报告进一步界定了基层民主的范围，报告指出：“加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会、村民委员会的作用。”[12]把基层民主中的“基层”初步界定在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域。此后，党对于基层民主范畴的认识经历了一个逐步深化但略有反复的过程。1997年，在党的十五大报告中，总结我国城乡基层民主建设的经验，阐明了加强基层民主建设的重要意义：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”关于基层民主建设的内容和发展方向，强调：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务公开和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”[13]与十四大相比，十五大关于基层民主的内容更加具体，形式更加完整，尤其是在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域之外增加了“城乡基层政权机关”这个层面和领域。基层民主开始走向以法制化、规范化、程序化为特征的成熟化发展阶段，实现了从“静悄悄革命”到大张旗鼓地推行的历史性跨越。1998年在安徽考察工作时再次强调：“扩大农村基层民主，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。”[14]提出要在农村抓好村民委员会的直接选举、村民议事和村务公开制度等村级民主制度建设，并将农村民主建设概括为“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”四个环节，为基层民主的发展奠定了理论基础。

在党的十六大报告中，将发展基层民主建设提高到了前所未有的高度，认为“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”[15]。在基层民主的内涵方面，十六大延续了十四大的思想，把基层民主中的“基层”界定在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域。2004年9月通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》则强调要“扩大基层民主，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度”[16]，与十五大的思想一致。这说明党对基层民主的内涵和范围的认识略有曲折性和反复性，究其原因是对中国特色社会主义民主政治建设缺乏经验，对基层民主建设特点和规律的把握不够充分。

进入新世纪新阶段，基层民主政治建设的任务更加艰巨。反复强调：“发展社会主义基层民主政治，最根本的是要依法保证人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”[17]在党的十七大报告中，同志进一步指出，发展基层民主，就是“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与民主管理制度，维护职工合法权益。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”[18]490。可见，基层民主的范围进一步扩大，“社会组织”也被纳入其中。此外，十七大报告将基层民主提升到了前所未有的战略高度，提出必须把基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”[18]23，并且把基层民主作为2020年实现全面建设小康社会奋斗目标的重要内容和坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要方面。在报告中，基层民主与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度一起被纳入中国特色社会主义政治发展道路，作为推进社会主义政治制度自我完善和发展的重要内容。这在党的历届全国代表大会报告中是第一次如此郑重地强调基层民主的重要性，充分体现了我们党对发展基层民主的高度重视。

目前关于基层民主的内涵，学术界仍有不同的看法。一种观点是从社会结构的角度出发，将基层民主主要概括为三个方面的内容，即“以村民委员会为核心的农村基层民主建设”、“以社区居民自治为核心的城市基层民主建设”和“以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设”[19]。这是对基层民主范围的狭义理解。第二种着重从基层民主的政治制度和民主实践着眼，认为基层民主应该包括基层政权机关和基层群众性自治组织，以及一些国家机关、社会组织和团体。这种观点与第一种相比，主体范围更加扩大，是对基层民主广泛意义上的理解。如魏宪朝认为基层民主至少涵盖三个方面的内容：一是“城乡基层政权机关”；二是“基层群众自治”；三是“以职代会为基本形式的企事业民主管理制度”等。[20]徐勇、刘义强将基层民主概括为农村村民自治、城市社区自治、县乡人大直接选举制度、企事业单位民主管理以及基层公共管理中的公众参与五个场域。[21]戴桂斌则将基层民主总结为六个层面，包括农村的村民自治、城市的居民自治、企事业单位的民主管理、基层政权民主建设、基层社会组织民主建设和基层党内民主建设。[22]学者们的不同观点源于党在不同时期对“基层民主”的不同理解，这也恰恰表明随着党对基层民主认识的不断提高，“基层民主”的涵义在不断发展、充实，是一个动态的过程。

根据中央的文件精神，结合多年的实践探索，我们认为基层是与地方和中央相对应的一个概念，基层民主应该包括基层这一层次范围内所有领域的民主。从中国现阶段的具体实际出发，基层民主的范畴可以概括为两个层面、三个领域和四个环节。两个层面是指人民民主和党内民主；三个领域包括以农村村民自治、城市社区自治、企事业单位民主管理以及基层社会组织民主建设为主的社会民主，以基层政权民主建设为主的国家民主和以基层党内民主建设为主的政党民主；四个环节即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，最终实现广大基层群众的自我教育、自我管理、自我服务，维护基层人民当家作主的地位。

三、“基层民主”概念提出的现实意义

在民主政治建设所涉及的诸多概念中，进一步明确“基层民主”的内涵和边界，对于促进社会主义政治文明建设的顺利发展，实现政治现代化具有重要意义。

首先，为我们准确理解民主提供了新的视角。基层民主制度是对民主的真正复兴，它将马克思主义民主理论精髓与中国具体实际相结合，是在对西方民主理论辩证扬弃的过程中逐步提出来的，极大地丰富了马克思主义民主理论。基层民主从此摆脱了辅、补充性的地位，成为中国特色社会主义民主政治的四项基本制度之一。正如彭真同志所言：“我国人民如何行使民利，当家作主，这是一个很大的根本问题，我看最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力……另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民利。”[10]607-608把代议制民主与基层民主结合起来，使民主在不同层次、不同领域内实现有效衔接和良性互动，充分发挥各自的优势，共同推动中国特色民主政治建设事业向前发展，这反映了党对民主政治建设客观规律和发展趋势的把握越来越深刻，越来越科学。

其次，是社会主义民主广泛性和真实性的又一力证。广泛性和真实性是社会主义民主的天然优势，这在基层民主身上得到了充分体现。就广泛性而言，截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，城市有8万多个社区居民委员会。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会，居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行。[23]不分性别、职业、年龄、阶层的全民参与，是对西方金钱民主的超越，在程序上和内容上充分保障人民当家作主的地位。就真实性而言，基层群众在城乡基层政权机关、企事业单位和基层自治组织中依法直接行使的民利，包括政治民主、经济民主、文化民主、教育民主等各方面权利，实现自我教育、自我管理、自我服务。要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，让广大群众的观点、想法和意见真正表达出来，这就实现了民主的真实性和彻底性，充分体现了马克思主义的终极价值目标——人的自由而全面发展。

最后，有助于促进基层民主发展，推动社会主义政治文明建设。“基层历来是民主政治的发源地和试验田。民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作，都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的。”[24]中国几千年的封建专制统治，使依附意识、臣民意识、政治冷漠意识等消极观念至今沉淀在国人心里。长期以来，由于各种原因，基层群众的民主精神、平等意识和政治参与的诉求都非常薄弱，而人们的思想狭隘、因循守旧、冷漠麻木等特征却比较明显，尤其是广大农民，一直以来过着一种“有损尊严的、停滞不前的、单调苟安的生活”[25]。要提高基层群众的地位，促进基层群众的解放，就必须在政治体制改革中积极推进基层民主建设，保障广大基层群众的民利，推动基层群众自我改造、自我教育，这不仅是社会主义民主的本质要求，也直接关系到我国民主建设全局。近些年来的实践表明，在基层开展的民主政治实践，将社会主义民主的本质要求植根于我国现实基础之上，推动基层群众的角色由传统的政治的受动者、非制度化参与者向政治的主动者、制度化参与者转变，基层群众的民主意识得到极大增强，民主素质得到极大提高。虽然这个过程还没有完成，还存在不少问题，但不可否认，基层民主建设是“很实用的民主训练班”，群众自治是“最大的民主演习”。民主治理制度一旦扎根基层，基层群众的民利一旦落到实处，基层民主就有可能从抽象的“纸上权力”变成有效的实际行动，从而推动社会主义民主政治建设全面发展。

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