我国中小企业融资的政策法律问题研究

[摘 要]面对银行等金融机构不愿意向中小企业发放贷款的问题，面对信息不对称的格局和政策措施，中小企业总是无能为力。而法律的明确、规范的特点能够弥补政策的缺陷而使之具有可操作性。为此，在社会转型发展中，对中小企业的金融扶持，国家应当注重在条件成熟时，尽量将有关中小企业的金融政策以法律的形式颁布，并提高立法层次，特别是尽量以专门的单行法形式颁布，以确保中小企业融资能够得到强有力的法律保障，进而妥善解决融资难的问题。

[关键词]中小企业融资；政策法律问题；立法

[中图分类号]D09 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）11-0016-04

中小企业融资问题是世界范围内一个普遍性难题，也是一个长久性课题。近年来，中小企业在我国经济发展中的作用日渐凸显，中小企业在扩大出口、拉动内需、解决就业和促进经济发展、加快新型市场发育、助推产业结构调整升级，以及推进现代城市化、信息化进程等方面发挥了非常重要的作用。但在中小企业发展壮大的同时，中小企业与大企业进行市场竞争中的缺陷问题日益严重。特别是随着经济发展方式的转变，中小企业还不具备适应新的经济发展方式的能力，近年来出现的中小企业债务危机，使得沿海地区出现了“倒闭潮”、“跑路潮”等现象。这些现象从一定侧面反映了我国中小企业生存困境的加剧。当然，导致中小企业债务危机的原因是多方面的，但融资难则是其中一个非常重要的原因。到目前为止，我国中小企业融资问题依然表现得比较突出和复杂，我国中小企业在权益资产融资和债务融资两方面都存在着“缺口”，如何解决中小企业融资难的问题，就成为学界和政府的一个重大课题。解决中小企业融资难的关键在于政府对中小企业的融资扶持力度。政府对中小企业的融资扶持主要靠政策扶持和法律扶持。为此，从政策法律的视角探讨如何加大对中小企业融资的扶持力度就显得尤为重要。

一、我国中小企业融资政策法律扶持的绩效分析

（一）化解中小企业融资困难的政策法律支持体系效果显著

总体看我国中小企业政策法律扶持成效显著，特别是在金融方面化解中小企业融资难的政策法律措施效果显著。我国是从1998年开始陆续出台有关中小企业的金融政策和规范性法律文件的，其所取得的成果是明显的。

1.初步建立了为中小企业服务的专业金融机构体系。目前我国已经初步建立了一个为中小企业服务的专业性金融机构体系。在国有商业银行内部，同时健全和完善了为中小企业服务的金融组织机构体系，建立了专门服务于中小企业信贷职能部门——中小企业信贷部，专门研究、制定和督促、落实支持中小企业发展的相关政策措施，以完善对中小企业的金融服务功能，增加对中小企业的信贷投入，支持中小企业持续健康稳定的发展。

各地方政府也根据本地的实际情况为本地的中小企业提供金融服务平台。如，2010年辽宁省为增加对中小企业的资金供给，会同人民银行沈阳分行、辽宁银监局、大连银监局制定了“辽宁中小企业千亿融资计划”。

2.建立了中小企业信用担保体系。我国中小企业信用担保体系建设始于1999年。为了规范操作和有组织地开展试点工作，1999年《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》提出建立中小企业信用担保体系试点。此后出台了一系列这方面的规范性政策法律法规文件。特别是《中小企业促进法》规定，“国家鼓励各类担保机构为中小企业提供信用担保”。

近年来中央出台了一系列财税扶持政策，在有效激励地方各级政府建立省、市、县三级政策性担保机构的同时，也吸引了大量的民间资本投资设立中小企业信用担保机构，初步形成了政策性担保与民营担保互补、直接担保与再担保联动的中小企业信用担保体系。2011年底全国4439家中小企业信用担保机构中，国有及国有控股企业共计1072家，占比24.15%，实收资本1380亿元，占比30%；民营担保机构3367家，占比75.85%，实收资本额占比70%。我国担保行业正由试点初期的以财政出资为主，向以政策性担保为主导、民营担保为主体的格局转变。与此同时，目前全国已有15个省（区、直辖市）建立了省级再担保机构，实际覆盖了18个省市，再担保在信用增进、风险分散、产业导向和行业整合等方面均发挥着越来越重要的作用。为了减少中小企业信用担保机构风险，国家对其实行一系列财税优惠政策。实行减免营业税政策和风险准备金所得税税前扣除政策。

3.与中小企业发展相适应的综合配套金融服务体系逐渐形成。中国人民银行除要求各金融机构增加信贷投入之外，还向中小企业提供项目融资、财务顾问、理财咨询、和代收代付等业务；有关部门金融机构还在市场信息、企业改制、资产重组、人员培训、国际合作和企业资信等方面，提供全方位金融服务。此外，还有其他配套服务。

4.中小企业直接融资渠道呈多元化趋势。中国企业的融资主要渠道靠银行贷款，中国企业大小都算上银行贷款占70%，直接融资占30%，而除了大企业以外中国的中小企业从银行融资占98%左右，直接融资不到2%。在间接融资方面，各家银行等金融机构都在推出适用于小微企业的信贷产品。在直接融资方面，从拓宽直接融资渠道来讲，创业板的开设拓宽了中小企业直接融资渠道。以深圳证券交易所高科技板块为代表的中小企业创原板市场发展，呈现良好势头。与外资银行和境外投融资机构的合作，拓展中小企业境外融资的业务种类和融资范围，推进企业境外上市步伐。

5.中小企业技术创新融资政策法律支持体系成效彰显。2007年《关于支持中小企业技术创新的若干政策》，提出要大力推进中小企业板上市制度创新，加快科技型中小企业、自主知识产权中小企业上市进程；在条件成熟时设立创业板市场。在财税方面，主要体现在对中小型高新技术企业的财税支持政策。首先，在财政政策方面，对中小企业技术创新给予资金支持。由政府预算资助和资产划拨为主成立市、省、国家三级担保机构，为解决中小企业融资难特别是贷款难的问题创造了条件。中央财政预算设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展专项资金。各级政府要根据财力情况，安排一定的资金投入，重点用于中小企业的信用担保和创业资助、科技成果产业化、技术改造项目贴息等，支持中小企业发展。国家财政拨付专项资金用于支持中小企业专业化发展、与大企业协作配套、技术创新、新产品开发、新技术推广和国际市场开拓等。强调政府采购应优先考虑支持中小企业技术创新。其次，在税收政策方面，注重对中小企业的减负，支持中小企业技术创新的相关优惠政策分散体现在对中小规模企业征缴所得税、增值税、营业税等税种的规定上。

6.国家对中小企业采取专项资金扶持政策。从2006年起，中央财政在中小企业发展专项资金中即单独安排专门资金，对经审批设立、放大倍率和损失率达一定水平，服务中小企业业务达80%以上，且有稳定团队、健全制度、风险防控能力强的中小企业信用担保机构进行专项资金扶持。资金主要通过资本金补充、业务补助、保费补贴和损失补偿等方式实现，以鼓励中小企业信用担保再担保机构增强能力、扩大规模、降低保费标准。

另外，对中小科技型企业采取特殊的资金扶持政策。科技型中小企业成为我国重点扶助的对象，且日益得到各级政府的重视。对中小科技型企业的技术创新支持主要是资金支持。

（二）中小企业融资政策法律支持体系不健全

从我国促进中小企业发展的融资立法沿革和中小企业融资政策法律制度体系的内容可以看出，我国政府对中小企业融资的重视程度循序渐进不断加深，相应的支持措施也日臻完善。但与美、日和欧盟等发达国家相比，还存在诸多问题，有较大差距。资金不足问题是目前中小企业发展存在的突出问题，融资难成为制约中小企业发展的“瓶颈”，而担保难又是融资难的“瓶颈”，因此，中小企业融资难的问题还没有真正彻底的解决，这既有历史原因形成的存量问题，也有现实中制度安排的矛盾问题。特别是我国大量的金融政策因没有上升到法律层面而没有得到有效的实施。

1.中小企业融资体制滞后。目前，我国融资体制的滞后性，不可避免地造成中小企业的发展与融资体制创新之间的不对称。使得间接融资中商业银行占主导，并且主要是工、农、中、建四大国有商业银行。这种垄断造成的直接后果就是金融服务产品的供给不足，造成供需之间的巨大差距，这一点在中小企业融资问题上表现得非常突出。目前，中小银行不仅数量严重不足，而且面临进一步发展的诸多障碍。农村信用社经营亏损，风险突出，无力满足县域经济中广大中小企业对金融服务的需求。这种融资体制尤其是金融机构内部体制改革影响了金融支持政策的落实。

2.中小企业金融政策法律支持体系不够完善。（1）中小企业融资方面的政策多，立法少，立法空白和模糊地带多。针对中小企业融资难，我们应当反思，为何国家出台了许多有关中小企业融资方面的扶持政策，但是仍未彻底解决中小企业融资难问题，这其中一个重要原因就是这方面的政策多，立法少。即使上升到法律层面也多数是法规或者规章，立法层次低，以中小企业为对象的专项单行法则很少。而政策的原则性使之缺乏可操作性，如果没有坚强有力的法律措施加以保障就很难得以落实。（2）中小企业财政政策存在一定的缺陷。我国解决中小企业资金问题主要靠政策手段，没有注重依靠法律手段。即使政策手段也存在一定的问题。

3.缺乏完善的融资担保体系。我国虽然不断加强中小企业信用担保体系建设，但中小企业信用担保不足现象还是比较严重。目前大部分中小企业信用担保公司以政府财政资金为主，只有少数地区设立民营担保公司，而担保公司因资金规模等原因使其担保功能薄弱。另外，现在许多银行不愿意给中小企业提供贷款，其中一个重要原因就是担保规模较小，没有补偿机制。再者，银行和中小企业信用担保机构的权利义务不对等。在担保风险的分担上，协作银行往往只享受权利而不愿承担义务或少承担义务，即要求中小企业信用担保机构承担100%的风险；在保证方式选择上，协作银行则要求中小企业信用担保机构承担连带责任保证，信用担保机构处于被动地位。

二、完善中小企业融资政策法律的对策性建议

（一）政府必须高度重视中小企业的融资困境

对中小企业地位和作用的认识，无论是西方发达、新兴工业化的国家和地区，还是我国，都经历了一个从不够重视到重视的发展过程。日本中小企业发展的最大动力就是政府的重视、直接扶持。日本政府一直以来相当重视中小企业的融资困境，出台了大量的中小企业融资方面的立法，引导民间关心中小企业的成长和发展。

我国历史上形成的“抓大放小”的方针，在政策和立法上向国有大企业倾斜，由此导致政府政策、立法有失偏颇。中小企业在某些方面特别是在融资方面得到的是非国民待遇。因此，中小企业的融资困境需要政府的高度重视。当前，我国中小企业发展已经进入一个新的历史阶段，但还存在着诸多不适应科学发展观要求的问题。特别是融资支持问题尚未从根本上得到解决。为此，中国政府应当重视扶持中小企业发展，破解中小企业融资难题。

（二）完善中小企业融资立法

1.完善中小企业金融财政方面的立法。西方发达国家，解决中小企业融资难的一个重要途径就是加强中小企业金融财政方面的立法。单从数量角度考量，目前我国有关中小企业金融财政方面的立法和政策并不少，但中小企业融资难仍然没有得到有效的解决，笔者认为，其中的一个重要原因就是这方面的立法比较弱。由于立法薄弱，政策又过于原则，缺乏可操作性，因此，银行等金融机构不愿意向中小企业发放贷款，面对信息不对称的格局，中小企业总是无能为力。如果再不加强和完善这方面的立法，就会使中小企业的贷款因法律保障无法落到实处而难上加难。

为此，有必要加强金融方面的立法。一方面修改担保法等现有的立法，另一方面，将这方面的成熟政策上升到立法层面。再有，就是加强民间投资的立法，鼓励和引导民间资本健康发展，进一步拓宽民间投资范围、清理阻碍民间投资的条条框框，完善民间投资的法律环境。

2.完善与中小企业技术创新有关的融资立法。技术创新是一项系统工程，其各个环节都需要相应的法律保护，因此，需要制定促进中小企业技术创新的配套法律法规。日本政府为了促进中小企业的技术创新，大到发展战略规划，小到一项税收优惠政策，对技术创新的各个环节都尽可能制定相应的法律。我国中小企业技术创新过程中面临的最大困难是融资问题，对此，我们有必要制定科技投入法、风险投资法等，来促进中小企业的技术创新活动。

3.加强地方融资立法。目前，在国家立法不完善的情况下，各个地方应当根据本地方的实际情况，制定本地中小企业融资方面立法，以确保中小微企业顺利融资。

（三）建立健全金融支持系统

与大企业相比，中小微企业缺乏足够的资本积累，创业资本和营运资本相对匮乏，其资金的筹措能力弱，筹措范围小，资金来源相当狭窄。许多发达国家制定了一系列强有力的金融政策与措施，帮助中小企业开辟融资渠道。面临中小企业融资问题比较突出且复杂，我国也要建立一套专门的扶持中小企业发展的特殊的金融支持系统。这是缓解目前中小企业资金严重匮乏的重要措施，也是加速中小企业发展的一条捷径。

1.发展中小金融机构，成立面向中小企业的专门政策性银行。目前，我国急需以法律形式确立构建以中小银行等中小金融机构为主体的中小企业金融体系。因为我国还是一个银行间接融资主导的金融体系，企业融资90%以上通过银行配置。而规模大的银行对中小企业的资金需求不够重视。为此，中小银行应当成为解决中小企业融资的一个重要途径，由此应当大力发展中小银行，建立专门面向中小企业的政策性银行。从中小企业自身规模等特点来看，中小银行比较适合中小企业贷款融资。目前，我国中小银行数量严重不足，其发展也面临诸多障碍。为此，建议颁布《中小企业银行法》，在发展中小银行的基础上，成立面向中小企业的专门银行，专门向中小企业贷款。

2.完善贷款信用担保制度。为进一步解决中小企业融资难的问题，建议国家尽快制定《中小企业信用担保法》和与之配套的政策法律法规，建立和完善中小企业融资担保体系。

3.完善发展各类基金的制度。建立各类基金，是中小企业融资的重要手段。为了促进中小企业发展，我国借鉴了日本等发达国家的有益经验，也做了一些规范和完善中小企业发展专项资金管理工作，但尚有差距。为此，有必要加强这方面的政策和立法，最好以法律形式确立发展各类基金的法律制度，进行各类基金的单项立法，以确保中小企业各类基金发挥更好的作用。

另外，国家中小企业发展基金重点引导地方、创业投资机构及其他社会资金支持处于初创期的小微企业。鼓励有条件的地区设立创业基金。逐年加大中小企业发展专项基金支持力度，重点支持小企业创业基地建设，小微企业的创业兴业项目，将资金总规模的80%以上用于小微企业和改善服务环境。中小企业信用代表资金重点支持中小企业信用担保机构为小微企业创业兴业开展的融资担保业务。

4.建立健全各类融资市场，完善市场机制，提供多元化融资渠道。应以缓解小型微型企业融资难为重点，进一步落实工业和信息化部与工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行和国家开发银行的合作，鼓励各大银行不断提高小微企业贷款规模和比重，在合规和风险可控基础上，对创业型小微企业优先予以支持。

5.加强中小企业融资的政策措施。通过搭建银企对接平台，充分发挥银行贷款解决中小企业融资的主渠道作用；通过不断探索中小企业融资模式，利用多种融资渠道，满足中小企业多种融资需求；通过加快完善信用担保体系建设，分散中小企业贷款风险，帮助缺少抵押资产获得银行贷款支持。

（四）完善税收优惠支持体系

日本等发达国家均普遍实行税收优惠，制定各种中小企业税收的减免与宽限政策，千方百计地提高中小企业的竞争能力。我国也在税收方面采取了相应的政策措施。从目前情况来看，我国已建立了一套税收法律制度，但分散的税收优惠政策覆盖面窄，优惠方式单一，条件严格，必须加以重新调整和完善，直至最终确定一套系统的优惠体系。

参考文献：

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