积极稳妥地推进页岩气勘查开采

页岩气是一种清洁高效的能源资源。加强页岩气勘查、开采，对提高我国能源资源保障能力，优化能源结构，改善生态环境，促进经济社会可持续发展，具有重要的战略意义。2012年10月，国土资源部出台了《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》。就《通知》出台的背景、重要意义及其《通知》的主要内容等问题，笔者请部地质勘查司负责人作了解读。

《通知》出台背景

部地质勘查司负责人谈到《通知》出台的背景、意义时指出，从世界范围看，页岩气是清洁高效的能源资源，目前全球有30多个国家启动了页岩气勘查开发，美国页岩气成功开发对全球能源格局产生了重要影响。

我国页岩气勘查开发仍处在探索起步阶段，初步评价资源潜力大，加快发展有基础，通过努力有望成为能源的重要组成部分。国务院高度重视页岩气勘查开发，各类投资主体积极性高，对页岩气勘查开发投资热情高涨。因此，为了加快推进和规范管理页岩气勘查开采，确保页岩气开发快而有序，亟需出台资源管理政策。

国土资源部对页岩气资源调查评价、资源管理已开展了一系列工作：如开展了页岩气资源调查评价，组织实施了陕西延长和贵州黄平两个页岩气开发利用示范基地建设，部署建立起页岩气储量评价及相关技术标准规范体系，与发改委、财政部、能源局共同编制《页岩气发展规划（2011-2015年）》。2011年6月国土资源部完成首次页岩气探矿权区块招标出让试点，2012年国土资源部又启动第二次页岩气探矿权公开招标。这些工作的推进，为出台政策措施奠定了一定的实践基础。

该负责人强调，页岩气是一种清洁高效的能源资源，加强页岩气勘查、开采，对提高我国能源资源保障能力，优化能源结构，改善生态环境，促进经济社会可持续发展，均具有重要意义。当前，我国页岩气勘查、开采尚处于起步阶段。《通知》出台，旨在充分发挥市场配置资源的基础性作用，正确引导和充分调动社会主体的积极性，加快推进、规范管理页岩气勘查开采活动，促进我国页岩气勘查开发快速、有序、健康发展。

实行“开放市场”原则，鼓励各类投资主体进入

部地质勘查司负责人说，与石油天然气资源管理相同的是，页岩气勘查、开采登记由国土资源部一级管理。不同的是，《通知》规定，页岩气勘查开采实行“开放市场”的原则，鼓励社会各类投资主体依法进入页岩气勘查开采领域，而石油天然气勘查开采须国务院批准的有资质的企业才可进行。《通知》明确，独立企业法人，具有相应资金能力、石油天然气或气体矿产勘查资质都可以申请页岩气探矿权；申请人不具有石油天然气或气体矿产勘查资质的，可以与具有相应地质勘查资质的勘查单位合作开展页岩气勘查、开采。这使得各类投资主体均可进入页岩气勘查开采领域。

页岩气勘探开发成本高、风险大，短期内缺乏经济效益，国土资源部将从哪些方面来支持页岩气勘查开发？对此，该负责人介绍，《通知》中提出了支持措施，包括：全面开展页岩气资源调查评价、加强页岩气勘查开采科技攻关、开展页岩气勘查开采示范、依法减免页岩气矿业权使用费和矿产资源补偿费、保障页岩气勘查开采用地需求、建立部省协调联动机制等。通过调查评价，以降低商业勘查风险；通过科技攻关，来快速提高我国页岩气勘查开采技术水平；通过勘查开采示范，促进页岩气产能增长；通过部省协调联动，为页岩气勘查开采创造良好的环境。

这位负责人还谈到，我国页岩气可采资源潜力为25万亿立方米，初步优选出页岩气有利区块180个，面积111万平方公里，其中77%的有利区块面积、80%的资源潜力处于现有油气区块内。针对这种情况，《通知》提出“鼓励开展石油天然气区块内的页岩气勘查开采”。所谓鼓励，即首先鼓励石油公司优先勘查开采其区块内的页岩气。第二，石油公司不勘查开采的，在不影响石油、天然气勘查的前提下，另行向其他投资主体出让页岩气探矿权。第三，石油、天然气勘查投入不足，前景不明朗但具备页岩气资源潜力的区块，依法要求石油公司退出区块，设置页岩气探矿权。

实行勘查承诺制，开发中要重视环保

勘查司负责人说，针对页岩气勘查开采市场可能出现的放开容易乱、圈而不探、矿权炒作等问题，将通过加强监管来解决。《通知》规定，页岩气勘查实行承诺制。探矿权申请人在申请页岩气探矿权时，应向国土资源部承诺勘查责任和义务，包括资金投入、实物工作量、勘查进度、综合勘查、区块退出、违约和失信责任追究等。具体在监管上，实行部省两级监督，强化监管，确保企业的勘查承诺履行到位。《通知》还规定：省级以上国土资源主管部门依据法律法规和矿业权人的勘查实施方案、开发利用方案、承诺书等，对页岩气区块的勘查、开采活动进行监督管理。其中，国土资源部负责页岩气勘查开采年度检查和督察工作，省级国土资源主管部门承担本行政区域内页岩气勘查开采年度检查和督察实施具体工作。

该负责人表示，页岩气勘探开发由于可能污染地下水源、导致甲烷泄露等问题而受到质疑。但过去10年，没有发现美国页岩气开发给环境带来显著负面影响。尽管如此，在页岩气勘查开发中仍要高度重视环境问题，对此，《通知》做出了规定：要求依法加强环境保护，页岩气矿业权人在勘查、开采过程中，应当严格执行相关法律法规和国家标准，保护地下水、地表和大气环境；在勘查、开采工作结束后，必须按规定进行土地复垦。

《通知》还要求，页岩气转入开采阶段时，矿业权人应当采取在区块所在省（区、市）注册公司等方式，以达到支持资源所在地经济社会发展的目的。