慈善立法的法律问题研究

【摘 要】慈善事业的健康发展不仅可以弥补我国社会保障体系的漏洞，还可以促进社会经济发展，维系社会安定，减少社会矛盾冲突，提升公民社会责任感与社会公信力等多方面的作用。本文通过对慈善立法的法律问题研究，从而得出对慈善立法的意见。

【关键词】缺陷；分歧；立法建议

近年来，中国慈善事业呈现出一片繁荣的景象。有关数据显示截至2010年底，据民政部登记注册的各类社会组织数量由2005年底的31万个增加到44万个，其中基金会数量从975增加到2168个。然而，最近由于“郭美美”事件的出现，不仅演变成中国红十字会的信任危机，而且已经影响到整个慈善组织行业的发展。

我国慈善事业的发展时间较短，慈善法律监管体制不健全，慈善立法的速度远远落后于慈善事业的发展速度，这些都严重影响这慈善事业的健康发展。

一、我国慈善立法的现状分析

建立健全慈善事业发展的体制和机制，应该在法律的框架下进行。然而，我国目前尚无统一的《慈善事业促进法》。目前，调整慈善事业的法律和行政法规主要是1998 年颁布实施的《公益事业捐赠法》、《社会捐赠资金管理办法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等等，对于慈善事业发展所需要的法律政策环境而言，现有法律、政策尚不足以规范和保护慈善事业的发展。

为了更好地推动中国慈善事业的发展，社会各界广泛呼吁国家制定一部综合性的法律《慈善事业促进法》。人大和政协代表也多次提出慈善立法提案，民政部一直致力于慈善法的起草。但这部上有政府部门支持，下合民意的法律却迟迟未能出台。

二、我国慈善立法的缺陷

相于英国《慈善法》四百多年的历史，我国尚无系统的公益慈善法，有关慈善事业的法律法规相对于现实比较滞后，并且已有的相关法律法规执行起来还存在很大的难度。

1.慈善意识处于原始阶段。感动、同情、怜悯，是很多企业家进行慈善的主要动因，基于这种慈善心态的慈善行为随意性很强，慈善事业的不稳定性很大。同时，这样的慈善心态说明了我国的慈善事业还处在初级原始阶段。因此，慈善事业要通过法律重构诚信基础。慈善事业是建立在爱心和诚信基础上的事业，只有诚信才能唤起人们的爱心，诚信要靠法律制定出一套制度加以保障。

2.慈善法立法中存在着诸多分歧。有关立法的基础性问题存在较大争议，也是慈善法迟迟难以出台的重要原因。在众多分歧中，“慈善到底靠政府还是靠民间，靠大款还是靠大众”，这个问题是慈善立法的一个基础性问题，决定了整个慈善法的基调、内容和机制。大多数专家的观点和目前从国际经验上来看，慈善应该主要靠民间，慈善法必须规范行政权力和慈善之间的关系，给慈善组织更广阔的生存空间，保护公民和非营利组织的合法权利。“人人可慈善”是现代慈善事业发展的一个理念。

3.慈善捐赠减免税制度不完善，企业慈善缺失。税收是促进慈善的重要手段，但我国对慈善捐赠免税的额度偏低，程序复杂，影响了捐赠的积极性。在大陆1000 万个正式注册的国内企业中，只有1%的企业做公益事业，99%的企业都不向社会做任何公益贡献。目前在我国，只有捐款到由国家民政局特别许可的宋庆龄基金会、红十字会、中华慈善总会等几个慈善组织，才可获取捐款额的发票，凭发票才可免税，其他类型的捐款都要缴税。

4.对民间慈善组织的法律地位规定不明确。例如，对基金会的登记和管理存在一系列问题。为了避免对基金会法人地位定位不准而产生的一系列问题，将基金会定为“非营利性法人”。但我国《民法通则》规定的4 种法人形式中没有“非营利性法人”，所以，至少在《民法通则》修改以前“非营利性法人”作为一个正式的名称是没有法律依据的。在中国，90%以上的从事慈善的非政府组织基金会，实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到了制约。

三、我国慈善事业的立法建议

我国的慈善事业从无到有，经历了明显的成长，但是与发达国家比，还存在很大的差距。慈善事业对于建设和谐社会意义重大，因此，有必要通过完善相关法律克服我国慈善事业存在的不足，引导我国慈善事业良性发展。立足于汶川地震折射出的我国慈善事业存在的问题，我们更能够从实际出发加强和完善慈善立法。

1.尽快出台《慈善事业促进法》，普及慈善观念慈善事业缺乏制度化、规范化，对于捐赠者的各种优惠措施或手段没有得到最终确立，使得公民认识程度较低，也使得众多企业的公益行为比较偶然和孤立，公益行为缺乏系统性和持久性。而这些必须要通过立法使其制度化、规范化才能得到解决。立法可以规范慈善组织的各种行为，从而使部门责任、捐赠人以及慈善组织等行为主体责任得以明确。

2.立法中明确定位政府在慈善事业中的组织监管角色。中国的慈善事业自始就受到政府的关注，并被视为政府理所当然的份内之事。新中国成立以后相当长一段时间，由于长期实行计划经济体制，国家与集体承担了全部的社会福利和社会保障职责，民间慈善组织发展处于停滞状态。其实，政府是公权力的代表，应该是慈善组织的管理者，主要对慈善事业发展进行宏观指导，对慈善组织进行审批、管理、监督、服务，对善款的使用进行监督。

3.立法中明确民间慈善组织的独立法人地位。由于民间慈善组织没有完全的独立性，未能真正确立和发挥慈善事业在我国多层次社会保障体系中的重要地位和作用。因此，必须从根本上落实民间慈善组织的法人地位，民间组织的独立性问题不解决，就很难摆脱政府的附庸地位，其运行的效率和发展的积极性也会大打折扣。

4.立法中提高免税额度，简化免税程序针对我国目前免税政策比较模糊，优惠的额度偏低，程序繁琐等问题，参照西方发达国家的做法，提高免税额度，简化免税程序，有利于促进企业、个人积极进行慈善捐款。可以采取优惠政策措施鼓励企业或个人捐赠，对向社会捐出善款数额超过应缴税额10%的企业，给予减免10%的税款；不足10%的，可在应缴税额里扣除已捐善款。