“综改区”事业单位改革法律问题研究

【摘 要】事业单位分类改革是中央加强民生领域建设的重要推动举措，也是山西综改区社会管理体制创新的重要内容。在山西综改区的建设中，应坚持不懈的贯彻中央关于事业单位分类改革的精神，落脚山西本土实际情况，运用综改区先行先试的政策优势，不断从管理体制、宏观调控等领域进行创新，推进综改区公益服务格局的构建。

【关键词】综改区建设；事业单位；分类改革；先行先试

一、山西综改区建设与中央事业单位改革

山西作为全国第九个综合配套改革试验区，也是我国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区。设立的目的在于通过试验区先行先试，率先突破长期制约山西经济社会发展的瓶颈，加快山西转型发展、跨越发展步伐，实现区域经济协调发展。其中，在综改区的建设中，民生建设始终是改革的重点。山西省委书记袁纯清说：“民生为本是转型发展和跨越发展的出发点和落脚点。”山西推进综改区建设的五个着力点与民生保障直接相关有两点：积极推动行政管理体制创新和统筹教育、医疗卫生等社会事业发展。要求进一步加快转变政府职能，精简行政审批事项，提高政府各部门社会管理、公共服务的能力。健全部门协调配合机制，增强服务能力，形成促进转型发展的强大合力。

我省在2008年就被中央确定为事业单位改革的试点省份，按计划应于2010年底结束试点工作并向全国推广经验，但由于遇到诸多棘手难题，截至目前试点仍未结束。事业单位改革难以推进，这其中既有事业单位内部的动力不足的原因，也有长期以来事业单位法律属性模糊，政事不分、事企不分的原因。当前，我省正处于综改区跨越发展的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我省社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

二、中央事业单位改革特色分析

此次事业单位改革主要集中在两个方面：

一是明确了分类改革，科学划分事业单位类别。在现有事业单位类别的划分上，按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业，使其向专业化、民营化、市场化与社会化方向发展；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。分类推进事业单位改革是为了事业资源的优化配置和事业单位公益服务功能的充分发挥，是有利于社会主义市场经济体制的完善和政府职能转变的重大举措。

二是重新构建事业单位和政府关系。将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。这种划分更加强化事业单位的公益属性，便于国家进一步对从事公益职能的事业单位进行管理扶持，鼓励符合条件的社会力量参与部分公益事业的发展，能够有效提高公益服务水平和效率。这将重新界定事业单位和政府机构的关系，由过去的隶属关系改变成明确权利和义务的契约关系，与国际上对“公共服务行业”改革的方向大体一致。

三、山西综改区事业单位的改革要点简述

此次给予山西综改区的最重要的政策，就是改革的先行先试权，其本质是中央在改革攻坚期给地方的一次改革授权，是地方以此为载体加快改革发展的难得契机。山西综改区设立的目的就是为解决资源型经济的种种弊端，推动整体经济社会的转型展、跨越发展。要实现这样的目标，就必须放宽眼界、大胆尝试、整体突破。从长远看，我省分类推进事业单位改革的总体目标就是逐步形成“基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正”的有特色的公益服务体系，真正让人民群众受益。具体改革应着眼于以下几个方面：

（一）不断创新完善管理体制机制

体制机制是管全面、管长远的根本所在。对从事公益服务事业单位进行体制机制创新，是分类推进事业单位改革的核心任务，也是促进公益事业发展的根本动力。管理体制创新的目的就是进一步理顺体制、完善机制，强化事业单位公益属性，不断提高公益服务水平和效率，力求提供更加优质高效的公益服务。

（二）发挥财政政策的调控机制

为积极配合我省转型综改区建设，省政府要充分发挥财政调控职能作用，立足山西实际，有针对性地出台多项财政政策措施引导公共服务均等化发展，积极为推进我省转型综改区建设服务。充分发挥省级政府的作用，建立健全基本财力保障制度，同时明确划定公共服务的范围，完善财力与事权相匹配的财政体制，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度。加大公共财政对我省公益事业的投入力度，优先保障基本公共服务范畴的公益事业，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向欠发达和基层地区倾斜，促进不同地区基本公共服务均等化。充分发挥财政政策的引导作用，促进社会力量参与兴办公益事业的财税政策的出台。同时不断拓宽资金来源渠道，形成多渠道筹措资金发展公益事业的机制，形成公益事业丰富发展的局面。

（三）推进公益服务格局的构建

分类推进事业单位改革，也是重新界定政府与社会、市场的边界问题，目的既是为了政府本身能够提升效率、优化资源配置，也为了社会的发展能够拥有广阔的空间，尤其是公益服务事业能够构筑新的格局。因此，在公益服务格局的构建中，要充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，合理布局，利用山西省综改区先行先试的优势，放宽准入门槛，鼓励社会力量积极参与，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化。