美国地区政府怎样发债?

这几年支持地方政府发债的声音日益高涨，最近一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已多方征求过意见，并提交到国务院等待批复。财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员已初步到位。这意味着，学界关注多年的开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正逐渐浮出水面，而投资者也将增加一项新的投资选择。

世界上多数国家都允许地方政府发债，美国在这方面的经验尤其成熟，下面是美国芝加哥的一个详细的地方政府债券的案例，我们或许可以从中得到启示。

Naperville是位于芝加哥西郊的一个小镇，风景优美。Naperville的学区是203学区，以Naperville北高(Naperville North HighSchool)著名。2007年因为入学人数的增加和校舍逐渐老旧，学区讨论将其翻建。总的翻建金额经过测算将达到1.149亿美元。

一次性的让Naperville到哪里募集这笔钱?募集成本高不高?又如何偿还呢?偿还方式是什么呢?这成为当地市政公共融资部门(Public Finance)的首要任务。该高中．每年的预算来源主要有以下几个方式：

1，Naperville市政府收缴的当地每年的地税收入。这部分大约占到每年预算的83％。所有Naperville地区的房主每年要交给地方政府房屋价值的2％左右的地税。这个地税是政府部门每年作房价评估后每家每户来确定的。每年每户的地税会以书信方式通知到户。

2．伊州政府会提供9％左右的费用。

2008年，经过地方公民投票决定，以地方政府债权形式筹集$4300万美元建筑债权，来满足建筑物承建的资金需求。主要以地方政府每年收缴的地税来偿付。203学区于2008年5月1日首期发行$1000万美元债券。余下的$3300万美元计划在2009年1月发行。债券的销售收入被存入资金项目基金作为总额$1.149亿美元设施项目计划的一部分所需资金。

根据地方公民投票，需要的这$1.149亿美元，其中的$4300万美元的债券将以一般责任债券(General Obfigafion Bonds)的形式发行，以替代性收入债券(Alternate Revenue Bonds)形式发行$3600万美元(资金来源于增加的地税)，另有$120万美元现金的土地基金(Land funds)、在6年内积累$3270万美元运营收入、以及$200万美元的利息收入。

一般责任债券是由发行方的税收能力来支持的。也被称为满信用债券(full faith and credit bonds)。一般责任债券的发行主要用来为不能产生营业收入的地方政府项目募资。比如公立学校或政府办公建筑。需要提到的是，因为一般责任债券是靠税收来支持的，也因此需要取得所有赋税人的同意。所以债券的募集书上会声明发行方有权征收税赋。

一般责任债券由于有收税偿还债务的能力，信用风险很低。但购买者还是应该在购买前分别作出偿还能力的分析评估。确定地方政府作为债务方，它的债务相对于地价，人口，收入，和其他经济数据，是否维持在可以控制的冰平。

而收入债券指的是用来为可以产生营业收入的项目来融资的债券。这些收入产生的主体‘是地方市政企业，收入是从具体一家这类企业的运营中产生的。产生的收入来自于运营中的用户收费。例如高速公路费，机场运营收入，上下水使用费，医院营业收入等。这种债券的发行基于使用者将最终支付项目费用。

收入债券不是由发行方税收的全信用来支撑的。仅仅由收入来支撑。比起以全信用来支撑的“一般责任债券”，收入债券的风险高一些，因此收益也比同一发行方发行的一般责任债券的收益高。

由于收入债券不占用税收资源，因而不需要公民投票通过，但收入债券在发行前还是要符合一套要求的流程。当考虑发行收入债券时，要由独立的专家团队来确定这样一个项目是否需要，建成的设施是否能在顾客愿意付出费用的情况下，提供服务。

收入债券附有收入债券契约。这是一份描述收入债券持有人权利和保护持有人利益的受托方职责的文件。这份文件描述了受托方如何将收入用于运营成本的方式――即基金的应用方式，所谓的基金流。

如上所述，地方政府债券在美国的应用很健全。对于一般投资者来说，地方政府债券是非常好的一种投资工具。

从募资角度而言，政府债券给地方政府提供了一个新的渠道。而最重要的，这套流程和手续也要求地方政府的财税更透明，更市场化运作。这套流程对打破地方政府黑箱操作也起到了促进作用。建议我国从试点出发，从收入债券做起，以具体项目为操作单元，操作相对可控，信息披露相对简单，财务公开化阻力小，容易形成突破。有利地区政府债券市场分步骤逐步走向成熟。

(作者任职于亨巨投资公司)