地区乡村整顿研讨与实践

村庄建设是新农村建设的一部分，要实现新农村建设的目标———村庄整洁，最主要的措施就是进行村庄整治和建设，改变目前村庄布局杂乱、规模失控和建设无序的局面［1－4］。河南省有4.8万个行政村、21.8万个自然村。课题组于2009年、2010年连续两年实地调研了粮食生产核心区(济源市梨林镇、新野县樊集乡、郸城县石槽镇)、快速城镇化地区(巩义市站街镇) 及采矿塌陷区(永城市陈集乡)的农村状况。河南农村土地利用中存在的主要问题是:自然村庄小而多、布局散乱;村庄内部结构松散，部分住宅老化、村内闲散地、废弃宅基地数量较多，存在大量空心村;围村林地及新建住宅盲目无序扩张，供水供电等基础设施及卫生所、文化活动中心等公共服务设施建设滞后。

1目前中原地区村庄整治状况

1.1村庄建设重粉饰，轻整治中央提出的社会主义新农村建设20字方针“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”是为了改变农村面貌，促进农业发展，增加农民收入，其初衷是为了解决三农问题。不少地方把新农村建设作为中心工作，树典型、搞样板，把“村容整洁”作为重点，粉饰墙面、门面，村村搞工业区、居住区以及基础设施建设等［5－6］，在一定程度上造成了资金、资源浪费，而对广大农村的农业发展、废弃和闲置宅基地关注不够。1.2土地整理重单项治理，忽视多项综合整治《土地管理法》第41条规定国家鼓励土地整理。土地整理作为国土资源部门的一项日常工作，通常按照农田整理、居民点整理、土地开发、土地复垦的不同而分项单独实施。农田整理侧重对田、水、路、林、渠的综合治理;居民点整理侧重对空心村的治理;土地开发侧重对荒山、荒地、荒滩等未利用地的改造利用;土地复垦侧重对各种自然和人为因素破坏的土地的复耕。目前人们已逐步认识到单项治理的缺陷。国土资源部公布的2010年7大工作重点，其中第二条明确指出“以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展。推进农村土地整治工作”。但由于管理机制、制度设计等诸多问题土地综合整治仍处于探索尝试阶段。

2国内村庄整治的主要经验与模式探讨

2.1国内村庄整治的主要经验天津市东丽区华明镇地处市中心和“天津滨海新区”之间，总面积150.6 km2，由于空客A320项目落户，东丽区5个村要整体撤村，东丽区政府就依托该项目和城中村改造施行宅基地换房。同时，国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，财政部、国家税务总局、天津市政府也相继出台了优惠政策为小城镇建设提供强有力的政策保障。华明镇入选上海2010年世博会最佳实践区，其成功经验是坚持承包责任制不变，坚持耕地保护总量不变，坚持农民自愿的原则，坚持建设有特色、适于产业集聚和生态宜居的新型小城镇［7］。华明镇建设对实现城乡统筹进行了积极探索，它的一些做法和创新理念可以成为其他地区进行城镇建设的借鉴。成都蒲江县复兴乡陈坝村是成都市首个土地整理试点项目，该项目是成都市中心城区城市建设占补平衡项目，通过对项目区约933.33 hm2土地进行综合整治，共投资4 641万元，实施土地平整539.73 hm2，改建道路20 030 m，新增耕地129.87hm2，建成农民新居73 240 km2，集中安置农户402户1 512人，开创了远郊县土地整理和城乡一体化相结合的“复兴模式”［8］。该模式的主要经验是将传统的土地整理和城乡建设用地增减挂钩组合起来，遵循5个坚持:坚持规划先行;坚持资源整合;坚持“发展性、多样性、相融性、共享性”原则，高标准建设新农村;坚持“五个结合”，即土地综合整治与改善农村生产条件、推进农业产业化、促进农民集中居住、发展壮大集体经济组织、促进农民增收相结合，切实维护农民利益;坚持全程监管，确保规范实施。湖南省株洲市渌口镇松岗、西塘、子规3个村在政府投入土地综合整治专项资金2 200万元、水利及修路资金170万元，规划、发改等单位投入资金130万元的支持下［9］，把土地综合整治与农业产业结构调整相结合，打破以增加耕地面积、保障耕地占补平衡、为发展提供用地保障为主要目的的土地整治传统思维，全面实施了以保护耕地，建设高标准基本农田、改善农业生产条件和农村生态环境、推进社会主义新农村建设、实现城乡统筹为主要目的的综合整治项目，发挥了土地整治最大效应，缓解了建设用地难题，增加了农民收益。

2.2国内村庄整治的模式探讨借鉴国内村镇建设经验，结合中原地区农村建设用地粗放、布局散乱及中低产田比重较大的现实，研究提出城镇周边归并型、原地建新缩村型、多村整合建新型、损毁落后村庄重建型4种村庄土地整治模式及其适宜条件。

1)城镇周边归并型。对位于城郊结合部或建制镇周边的村庄，有较强的农村城镇化趋势，应将这类村庄的农村居民点整理纳入城镇规划，在村镇规划指导下进行农村土地综合整治，提高土地集约节约利用水平，发挥基础设施和公共服务设施的集聚效益。该模式适宜位于城镇周边或近郊的村庄。

2)原地压缩建新型。对于村庄自身发展条件较好，或村庄自身发展条件一般，但具有一定文化历史价值，或由于其他因素影响而不能迁入到其他村庄的，应进行综合整治，但不同于简单的填实空心村，应在节约集约用地前提下，改善村容村貌、改善农民居住环境，完善基础设施和公共服务设施。该模式适宜于村庄规模较大，交通环境条件较好，但是村庄用地浪费，废弃宅基地、闲散地比例较大，村庄建筑老化，村庄内部结构不合理，村容村貌较差的村庄。

3)多村整合建新型。对于现状生产生活条件及发展条件较差，现有人口规模过小;或位于矿产品储藏区或者踩空区等禁止建设区内的村庄;或受水利工程、地质灾害或其他自然灾害影响严重，位于限制建设区内的村庄应通过村镇土地综合整治规划合理布局新农村居民点，并配套相应的基础设施和公共服务设施。该模式适宜于村庄规模小、数量多、分布散乱、村内低效用地较多的村庄。

4)损毁落后村庄重建型。对于采矿区因采空塌陷或是未来将造成损毁的或因地震等自然灾害造成村庄损毁的，应结合村镇建设规划及土地综合整治规划，重新选址建设新村，并配套相应的基础设施和公共服务设施。该模式适宜于因地质或灾害造成损毁的村庄0。

3济源市梨林镇村庄整治实践

3.1区域概况梨林镇是济源市的农业重镇，是粮、棉、油主要产区。镇域总面积56.49 km2，现辖45个行政村，总人口4.2万人。2008年全镇国内生产总值71 198万元，财政收入663万元，固定资产投资19 065万元，农民人均纯收入6 248元。该镇人均耕地面积0.09 hm2，全镇户均农村居民点用地面积587.68 km2、人均农村居民点用地面积184.08 km2。据笔者对其45个村庄的调研，所有村庄的户均用地均超过省定标准(166.67 km2)，95%的村庄人均用地面积超过省定标准(166.67km2)，95%的村庄人均用地面积超过国家标准(150 km2)，30%的村庄人均用地面积超过200km2，村庄低效用地现象严重;另外梨林镇村庄规模较小、布局散乱，18%的村庄规模小于5 hm2，39%的村庄规模小于8 hm2，75%的村庄规模小于16 hm2。

3.2村庄布局优化依据村镇规划布局原则，结合区域发展战略，参照河南省《土地管理法》实施办法第四十八条规定:河南省人均耕地高于0.067 hm2的平原地区，户宅基地用地标准为166.67km2。充分尊重农民意愿，建立集镇－中心村－基层村的村镇体系，并参考国外发展经验，以小学规模确定中心村的村域规模，对45个行政村进行整合建新，形成一个镇区(梨林、关阳新村、桥头、牛社、水东、西湖、逢薛新村在现有镇区基础上整合形成新镇区)、11个中心村。每一个中心村，除住宅外，配套相应的基础设施和公共设施，如小学(有的甚至是中学)、幼儿园、卫生所、图书馆、绿地等。并在集镇和中心村内铺设污水管道，新建小型污水处理设施，设置多处垃圾收集点和垃圾中转站，垃圾集中收集于垃圾转运站后运至镇垃圾填埋场统一进行无害化处理。村庄布局充分依托自然资源优势，营造人与自然和谐相处的生态宜居村镇［10］。河南省济源市梨林镇村庄整治前后面积变化见表1。通过对河南省济源市梨林镇全域土地进行综合整治，改变了农村居民点零星分布的局面，压缩农村居民点322.25 hm2，使农村居民点相对集中。通过建立梨林镇历年GDP值与产业发展用地之间的数学预测模型，结合产业发展用地需求，将农村居民点整治结余建设用地指标的20%留做未来农村产业发展用地后，仍可结余257.8 hm2的建设用地指标。

3.3村庄整治融资渠道长期以来，村庄建设推进缓慢的主要原因是资金不足，如何破解村庄建设中的难题，创新融资渠道成为村庄整治顺利开展的核心。村镇建设的融资渠道可从以下几方面考虑:1)创新农村土地管理制度，将多出的建设用地指标流转给经济发达区域，即将建设用地指标调剂到城镇使用，挖掘土地级差收益，以土地换资金，将村镇建设与土地整治项目捆绑进行;2)加大政府对农业和农村的投入力度，提高财政支农资金占财政总支出的比例，加强对涉农资金的捆绑使用;3)积极吸纳企业和民营经济等社会资本融资。建设用地指标流转价格的确定可通过招标、拍卖、挂牌的方式进行，参考试点区域建设用地指标流转价格(成都蒲江建设用地指标15.2万元/hm2)，结合河南省省情，拟定建设用地指标为6万元/hm2，采取以下公式计算S=L•M，式中:S为流转效益(元);L为每公顷建设用地指标90万元/hm2;M为流转指标257.8 hm2。计算得出济源市梨林镇土地综合整治多余建设用地指标收益为2.32亿元，建设用地指标收益须反哺农村，具体可用于4方面:1)用于农民新建房屋补助;2)用于农民集中居住区配套设施建设;3)用于将整治区内闲散、低效建设用地复垦为高质量的耕地，以此破解新农村建设中资金不足的难题;4)用于高标准农田建设，发展现代农业。

3.4村庄整治后期管护制度建设村庄整治不仅改变了村容村貌，而且促进了耕地集中连片，提高了耕地质量。河南省作为国家粮食核心区之一，承担着国家粮食安全责任，村庄整治过程除要加强新村建设，还应把保护耕地，建立现代农业基地，稳步提高粮食生产能力作为一项重要内容。总之，村庄整治后:1)应在尊重民意的前提下，建立新增耕地及其他农用地的分配制度、并完善农村土地调整制度;2)应建立村内公用设施管护制度，并建立专项管护经费，确保已建设施正常运行;3)应建立以粮食生产能力为基础的耕地保护基金，对进行规模经营的粮食种植行为给予财政补贴;4)应建立健全农田基本设施后期管护奖惩制度，坚持用养结合。新农村建设和土地整治中在加大政府投资力度的同时，建设也不能完全由政府埋单［11］，而应要求农户承担少部分工程费用(韩国一般农户投资占15%左右)，让农民不再认为新农村建设纯粹是公家的事，从而会倍加珍惜投资带来的成果。4结语新农村建设以改善农村人居环境，保民惠民为出发点，河南作为全国第一农业大省、粮食大省，中原地区优越的自然条件决定其应该通过土地整治由农业大省发展成农业强省，其国家粮食核心区的战略地位也决定其应该发展成全国现代农业生产基地。河南要发展农业，改变农村面貌，就应从村庄整治入手，落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，以实现规模经营、加快农业产业化为落脚点，统筹实施村庄整治与农地整理，既促进土地节约集约利用，又可实现“双保”(保障科学发展，保护耕地红线)，达到增加耕地面积、提高耕地质量、实现土地集中连片、改善农村生态环境和提高农民生活质量。