民族地区矿产资源开发与可持续发展法律问题研究

摘 要：内蒙古矿产资源丰富与贫困人口集中,经济迅速发展与地方财力紧张,资源开发带来的巨大收益与少数民族和民族地区贫困形成鲜明对比，这些都在民族地区具有代表性。通过调研发现，民族地区矿产资源开发利用所产生的生态问题极其严重。分析阐释矿产资源开发产生的一系列问题之间是相互关联的，民族地区经济发展与生态环境之间的制约关系反映出矿业发展是现今生态恶化的主要因素。建立以可持续发展理论指导的围绕民族地区矿产资源生态补偿机制为中心的各个层面制度来探索解决问题的思路。

关键词：民族地区 矿产资源 可持续发展

一、可持续发展的含义

“可持续发展”（Sustainable Development）理论的提出，是人类社会对其历史发展中的经验教训进行反思，尤其是对工业革命以来的工业发展道路进行总结的结果。现在普遍使用的定义是1987年由世界环境及发展委员会所发表的布伦特兰报告书所载的定义，可持续发展是既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。

可持续发展的概念应用于资源开发领域主要是将全部资源中的部分合理利用，对于不可再生资源的利用，尽量减少开发利用的数量，寻找可替代资源，放缓资源枯竭的速度，延长使用期限；对可再生资源以资源不受毁灭性破坏为度，促使新成长的资源数量足以弥补所使用的数量。

可持续发展就是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的基础上的一种发展。可持续发展由原来的资源的可持续利用和生态系统的可持续性逐渐开始转变到以自然和生态可承载力为上限，在一定条件下开发利用自然资源，实现自然、生态和人类社会的可持续发展。

二、民族地区矿产资源开发带来的生态环境问题

通过调研发现，有些地区资源开发方式是一种无法持续发展的模式，短期行为和掠夺性开发，开发利用后不进行治理，有关部门依法照章收费后不进行监管，大量小型露天煤矿开采后不进行回填和恢复植被等问题不断出现。随着能源基地的建设和矿产资源的开发，在某种程度上加速了土地退化和生态恶化。主要的生态环境问题有：

1.地质灾害。地貌改变，地下采矿在地下形成巨大的采空区，上部的岩层失去支撑，破坏底层内部平衡，造成地层破裂、塌落，地表下沉，地面变形，诱发开裂、崩塌、滑坡、地震等地质灾害，带来大量人员伤亡和经济损失。全自治区矿业开发形成的采空区地面塌（沉）陷总面积达到226.21km2；形成的塌陷坑、塌陷群323处，已发生矿山地质灾害541处，造成的直接经济损失达到5.5575亿元，伤亡人数共计62人。

2.植被遭受破坏。自治区矿产资源伴生成分复杂，有综合利用价值而未利用的矿点占30%以上，矿产资源利用率低，浪费现象较严重；露天采矿导致大面积土地占用，植被破坏。植被毁坏恶化生态，破坏生态平衡。矿山开采形成地下空洞，使地下水源与地表水被截断，造成地表植被大面积枯死。另外，矿区的塌陷造成地表和植被系统的破坏，造成局部生态系统的失衡和地表景观的破坏，加速了土地的退化。

3.环境污染和生态破坏。由于采矿，地下水位下降、水质恶化、产生酸雨。煤炭开采对水源有很大危害，水流经矿床会携带大量悬浮物，并溶入大量金属离子和其他可溶物。重金属和有毒金属矿的开采除了对大气、水和土壤都有严重的毒害作用，还会在人体内富集。矿业废水中含有大量有害物质，例如金矿废水中含有剧毒的氧化钠和硫离子等，严重污染水源。矿山冶炼中释放的废气、粉尘形成酸雨和尘雾等，即使一些无毒矿物的开采，也会产生水体富营养化、土壤恶化、大气能见度下降等。全自治区矿山年产固体废弃物2.86456亿吨，综合利用率仅为10.7%，累计积存量高达29.7774亿吨；全区矿山年产废水废液3.1185亿吨，综合利用率仅为55.5%。矿山废弃物引起的淋滤、扬尘、自燃和渗漏，严重影响了周边的生态环境和居民的生产生活。

4.地方性疾病。据不完全统计，截至2009年中国大约有110多个行政村是癌症高发区，也被称为癌症村，其特征是癌症患者数量超高，污染严重，死亡率高。这些村庄多集中在城市工业园周边地带，河流下游，矿山附近，受到工业废水、废气、废渣、生活垃圾、重金属等多重复合性污染危害。其中土地和井水遭受污染多发肝癌、胃癌、食道癌等消化系统癌症；受到含有放射物质和复合化学类废水污染多发白血病；受到空气污染多发肺癌等呼吸系统癌症，其他不明污染物引起多种癌症，发病年龄呈现年轻化。

矿产资源开发与地方经济发展关联度不高，严重违背了经济发展规律。单纯的能源、矿产资源开发必然会导致资源的减少和产地生态环境破坏，资源输出地群众不仅无法享受资源开发带来的经济收益，同时还要承担生态保护的成本和资源开发的代价，丧失发展机会。一旦资源和能源开发耗尽后，后续产业如果没有接续好，未来的前景不堪设想。需要运用可持续发展理论指导民族地区开发资源进而运用于制定和调整法律与政策，建立和完善相应的制度。

三、资源开发中少数民族的可持续发展――民族发展权

民族地区矿产资源的开发利用对于生态环境和人文环境都会产生一定影响。对生态环境破坏轻微的，直接导致少数民族丧失生产生活方式和生产资料，无法享有其文化权，严重的促使其逐步走向消亡。民族地区矿产资源生态补偿对少数民族享有文化权具有重要作用。民族地区矿产资源开发所导致的生态环境的破坏在一定程度上会引起少数民族生产生活方式变迁，关系到少数民族的语言、文化、风俗习惯、等权利实现，最终影响他们作为一个群体的存在。

一些国家和中国历史都存在民族同化的政策选择失误，产生一系列严重后果。中国现在提出的民族不断融合，融合与同化很难区分。一些学者认为融合是自愿的，同化是外在力量驱使的。实施上需要认真区分同化方式，是自愿选择还是强制同化，一些民族例如满族，民族个体或者全体的自愿同化，没有产生很大的动荡就是很好的例子。分析历史上和国外一些失败的案例，主要的原因是强制同化出了问题。现在很多少数民族的个体成员在自觉自愿地进行同化。在讨论是否保留民族特点还是融入主体民族问题上，需要分析是哪些成员和层级的人们的具体要求。一般而言，普通民族更关心个体发展、在社会中的竞争力和生存能力，而民族的精英阶层较为关注本民族的文化传承、语言使用、风俗习惯的保留等问题，担心失去民族特点、民族作为群体存在的可能、民族认同和由此丧失享受民族优惠政策的条件和可能，等等。

在计划经济时代，对于民族地区发展，主要是以稳定为中心，经济发展以扶持方式为主，资源无偿占用或者低价转卖给东部地区。在现今的资源开发中，为了被开发地区域和群体的可持续发展，进行制度上的安排，国家主要的义务是积极立法，确立民族地区和少数民族生存权和发展权。如果简单给予其土地使用权的补偿，他们离开文化生存的土壤，文化、语言、习俗和宗教等渐渐消失，达到一定程度就属于强制同化，会加速民族的消亡。尤其是在资源开发中，对少数民族的影响最大，他们多数需要搬迁，离开原有居住地，改变他们固有的生产生活方式，丧失享有共同文化的可能性，这些在一定程度上影响到少数民族中这部分人群作为少数民族的存在。作为集体，他们的生存权几近丧失，至于发展权更无从谈起。基于少数民族可持续发展的需要，在资源开发这种最大程度影响少数民族生存发展权的活动，需要给少数民族全面、合理的补偿，以维持其生存与可持续发展。

四、民族地区资源开发的可持续发展制度框架

通过资源开发各种机制的建立健全，希望可以解决上面提到的问题，国家层面需要构建和完善的主要构架有：

1.中央与民族地区的协商机制。充分保障资源开发中民族地区和少数民族的权益。在中央和民族地区设立专门机构，定期就不同问题或不定期就某些问题进行充分协商，实现各个层面充分沟通。

2.程序性安排，信息公开和可获得，公众参与机制。鼓励和便利少数民族参与所有直接或间接涉及其权益和事务的决策过程，通过程序性安排不断纠正制度安排中不当之处。现有的公众参与主要是形式上保证参与了，但是参与人资格、人数、是否有表决权、意见是否被采纳，意见的处理结果和答复，政策和决议制定后参与人的意见是如何被听取和采纳的进行公开说明等公众参与制度的要素尚需完善。

3.需建立的机制有：生态补偿机制、财政转移支付法制化、资源市场定价机制和农牧民以其权益作价参股机制等。例如现存国家层面生态补偿机制体系中没有严格意义上的矿产资源生态补偿制度。内蒙古尝试建立资源有偿使用和生态环境补偿机制。2011年10月自治区政府常务会议原则通过《内蒙古自治区草原植被恢复费征收使用管理办法》，凡在内蒙古行政区域内的草原上进行工程建设、矿产开采征用和使用草原的，在草原上进行勘探、钻修建地上地下工程、采土、采砂、采石、开采矿产资源、开展经营性旅游活动、车辆行驶、影视拍摄等临时占用草原的，以及采集或者收购草原野生植物的，都将缴纳草原植被恢复费，由自治区、盟市，旗县草原行政主管部门按比例用于草原保护和植被恢复，以实现草原资源的永续利用，但是尚未确定草原植被恢复费的征收具体标准和使用方式。

建立矿山企业与群众之间的补偿机制。根据可持续发展需要，在保证农牧民收益权不变的情况下，企业对受影响范围内的草牧场进行租赁，并进行围封保护。对涉及征用草场多的农牧民由企业负责根据农牧民意愿进行搬迁。严格执行自治区计划制定的大型矿产品运输车辆对草原破坏的补偿机制、矿业生产和运输对周边居民的粉尘和噪音污染标准和补偿机制等矿山开发与草原生态保护长效机制。探索根据草原承包经营权参股矿山企业的具体思路，实现经济社会和少数民族的可持续发展。被征用土地、草牧场环境受损的农牧民，自愿以土地、草场环境补偿费入股矿山企业的，矿区嘎查村集体以征地拆迁、补偿提留入股的，矿山企业应予以接纳；入股的比例、收益水平、参与方式等通过各方协商确定。

4.尚需健全的机制：各级政府利益分配机制，考虑生态要素的利润分配机制，收入与分配机制等。各级政府利益分配机制主要是通过税收和转移支付实现的，其中有一部分制度尚未法制化，缺少透明性，无法监督，没有可诉性。如何保证被征地农牧民、矿区农牧民生活水平随企业效益的增长而相应提高；保证依法足额和及时支付土地（草牧场）补偿费、安置补助费以及地上附着物、青苗补偿费和草原植被恢复费；征用农牧民土地草场履行征地告知、听证和确认程序，认真听取农牧民意见和建议，确保被征地农牧民的知情权、诉求权、参与权。

建立完善资源开发相关的各种机制，将生态环境和文化作为生产要素计入成本，通过价格反映出来，按照公平等价的原则充分及时补偿给民族地区和少数民族，实现国家、地区和民族的可持续发展。