人大代表选举监督机制研究

摘 要：人大代表选举制度是人民代表大会制度这一我国根本政治制度的基础，也是实施宪法进而构建中国特色社会主义的前提，而对人大代表选举的有效监督是人大代表选举工作顺利进行的重要保障。完善人大代表选举监督机制是一个亟待解决的重大的政治和法治问题，湖南衡阳贿选案和不断爆发的人大代表选举丑闻表明我国人大代表选举监督机制有重大缺陷，因此必须对其进行深入的研究。

关键词：人大代表选举；监督机制；选举法；监督主体；监督对象

湖南衡阳市于2012年12月28日至2013您1月3日召开第十四届人民代表大会第一次会议，在差额选举省人大代表的过程中发生了严重的贿选事件。该案一经媒体披露，立即引起了社会舆论和学界的广泛关注。初步调查表明，在差额选举产生的76名省级人大代表中有56名人大代表存在送钱送礼拉票的行为，涉案金额高达1.1亿，出席此次衡阳市人民代表大会的527名人大代表中有518名中收取了财物，另有68名工作人员也接受了财物。从初步调查结果来看，76名当选省级人大代表中56名行贿，比例高达73.7%，而此次间接选举中的衡阳市人大代表中受贿的比例则高达98.3%。结合不断爆出的人大代表选举丑闻，我们不难发现我国人大代表选举监督严重不足。全国人大常委会委员长张德江指出，代表选举是人民代表大会制度的基础，湖南省衡阳市发生的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件性质恶劣，影响严重，给我们以深刻警示。他强调，必须切实加强对人大代表选举工作的组织领导，坚持严格依法按程序办事，切实加强人大代表思想、作风建设，坚决维护人民代表大会制度的权威和尊严，维护社会主义民主政治的权威和尊严，维护宪法法律的权威和尊严。人大代表选举制度是人民代表大会制度这一我国根本政治制度的基础，也是实施宪法进而构建中国特色社会主义的前提，而对人大代表选举的有效监督是人大代表选举工作顺利进行的重要保障。人大代表选举监督是一个亟待完善的重大的政治和法治问题，必须对其进行深入的研究。

一、我国人大代表选举监督的概念界定

人大代表选举监督易于与“人大监督”、“监督人大”相混淆。“人大监督”是指人民代表大会、常委会及其组成人员作为权力机关或其组成人员对行政机关和司法机关等所拥有的监督权，监督主体是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会，监督对象是由它产生、对它负责的机构及其组成人员。“监督人大”是指选民对其选举产生的人大代表进行监督以及间接选举中原选举单位对其选举产生的人大代表进行监督，监督主体是选民或原选举单位，监督对象是人大代表。人大代表选举监督有广义和狭义之分，广义的人大代表选举监督既包括对选举人大代表全过程的监督，也包括对当选的人大代表的履职情况的监督，而狭义的人大代表选举监督仅指对选举人大代表全过程的监督。目前中国学界关于人大代表选举监督的专门化研究较少，研究水平和深度都不足，对人大代表选举监督概念的界定未形成共识，鉴于对当选的人大代表履职情况的监督与“监督人大”重合，本文仅讨论狭义的人大代表选举监督，并将其定义为“为了保障人大代表选举的顺利进行，维护人大代表选举过程的合法性和公正性，一定的监督主体依法对代表候选人、选举主持机构及其工作人员、选民等可能影响选举合法性和公正性的机构或个人进行的监督”。

二、我国人大代表选举监督的监督主体和监督对象

人大代表选举监督的监督主体也有广义和狭义之分。目前存在的人大代表选举监督的相关研究一般认为狭义的监督主体仅仅指法律明文规定对选举具有管辖权的的机构，主要包括选举机构和人民法院。①根据我国法律规定，选举机构包括选举委员会、人大常委会和人大主席团。《选举法》第8条规定：“全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”《选举法》第37条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，由各该级人民代表大会主席团主持。”《选举法》第28条规定：“对公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。”《民事诉讼法》第181条规定：“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院。”可见，我国人大代表选举的监督主体呈现出多层次、多元化的特征。

人大代表选举监督的对象也非常广泛，任何做出可能影响人大代表选举过程的合法性和公正性的违法行为的机构或个人都应该纳入监督之中，主要包括：第一，对人大代表候选人及其助选者的监督。湖南衡阳贿选案中，初步调查表明贿选的衡阳籍省级人大代表主要是民营企业家、市直机关干部和国企高层，其中市直机关干部和国企高层用于行贿的财物大多来自所在单位的“慷慨资助”。②当能否更进一步当上一级人民代表大会的人大代表已经关系到所在单位的荣誉和利益时人大代表候选人将不得不为了“合群”而铤而走险，因此不仅要对人大代表候选人进行监督，还要对候选人所在单位等助选人进行严格监督，迫使其不得迫使候选人铤而走险、更不得为候选人的贿选等行为提供帮助。第二，对选举主持机构及其工作人员的监督。湖南衡阳贿选案中，68名工作人员收受财物，时任衡阳市市委书记、市换届工作领导小组组长童名谦被“”且被移送司法机关，时任衡阳市人大常委会主任胡国初被移送司法机关，可见人大选举案件中对选举主持机构及其工作人员的监督同样重要。第三，对选举人的监督。此处选举人既包括直接选举中的选民又包括间接选举中的下级人民代表大会的代表。湖南衡阳贿选案中，527名市级人大代表中有518名收受了财物。加强对选举人的监督、防止神圣的投票权变成其谋取非法利益的工具非常必要。第四，对党的组织的监督。我国的政治体制长期处于高度集权模式下，政治体制改革进度较慢，权利过分集中的问题并未得到彻底解决，部分党的领导干部不能做到坚持党的领导、人民民主和依法治国的有机统一，过多涉足人大选举的具体工作，导致人大代表的选举完全按照党的领导的意图进行，人大代表选举流于形式。探索防止党的组织非法干涉人大代表选举的监督机制对建设社会主义民主政治具有重要意义。第四，对政治团体、新闻媒体等机构或个人的监督。某些政治团体为了自己的集团利益可能会使用非法手段帮助更能维护自身利益的人大代表候选人顺利当选，部分利益集团也会利用新闻媒体等舆论工具通过非法散布信息等手段影响选举，该类非法行为也应得到遏制。第五，其他做出可能影响人大代表选举过程合法性和公正性的机构或个人。

三、我国现行人大代表选举监督体制存在的主要问题

（一）我国关于人大代表选举监督的立法有空白、不具体或者缺乏可操作性

人大代表选举监督应该是对选举全过程的监督，包括事前监督、事中监督和事后监督三个阶段。但从我国的立法和实际运行来看，我国的监督体制重视事后监督，比如此次的湖南衡阳贿选案，对事前和事中监督没有相关规定或者规定不具体。《民事诉讼法》第181条规定“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院”，那么非选民资格案件公民难道不能从人民法院获得任何司法救济吗？可惜无论是《选举法》、《民事诉讼法》还是其他法律都没用涉及这一问题。又如人大代表候选人产生的酝酿过程选举法没有具体操作的规则和程序，导致该机制异化为“排除异己”的工具，严重侵犯公民的选举权和被选举权，为舆论和学界所诟病。

（二）监督主体不明确且权责不清

《选举法》在第二章设置了“选举机构”，但从其构成的三个条文来看，选举主持机构不仅负责主持选举，还拥有监督选举的职能。“选”为挑选、选择之意，“举”为举荐、推举之意，因而从辞源的角度来看古代中国“选举”是指通过科举或举荐的形式选拔官吏的制度。但现代意义上的“选举”是民主选举，是指选民通过行使自己的权利来选择自己的利益代表。我国目前人大代表选举就存在这一问题，人大代表选举被很多上级领导干部错当成上级从下级挑选精英的手段，人大代表选举主持机构被错当成机构的人事管理部门，因而既制定选举管理办法，又负责具体执行选举事务，还负责监督选举，集“制定规则、执行规则和对争议进行裁判”三大权力于一身，严重违背了权力监督与制约的现代法治原则。

另外，我国人大代表选举监督的监督主体呈现多层次、多元化的特征，选举主持机构、法院、检察院、党委等多个部门都可以对人大代表选举进行监督，“九龙治水”导致各个监督主体之间权责不清，互相推诿、扯皮现象时有发生。

（三）现有法律监督体系难以在人大代表选举中发挥有效作用

中国拥有高度的官僚监督体系，其中最有效的三种监督模式是党的纪检部门的监督、行政机关的行政监察机构和审计部门、司法机关的监督。然而这三大利器在人大代表的选举中却难以发挥职能。党的纪检部门的监督是党的内部的监督，但是毕竟人民代表大会才是国家的权力机关，用党的机构监督国家权力机关有“僭越”之嫌。行政机关的行政监察和审计部门也只涉及行政机关内部，对人大代表的选举没有管辖权。《刑事诉讼法》第18条和《民事诉讼法》第181条规定了司法机关对人大代表选举过程中的部分行为具有管辖权，但考虑到司法机关能管辖的行为占选举过程中可能存在的违法违纪行为的比例极低以及司法机关的管辖往往是事后监督的特点，司法机关的监督在人大代表选举中能发挥的作用十分有限。因此，现有的法律监督体系有很大的漏洞，难以在人大代表选举中发挥有效作用。

（四）选举人没有监督的动力和意识

人大代表当然代表人民，人大代表由选举人选举产生，当然要对选举人负责并受选举人监督。然而在人民代表大会制度运行的实践中，选民或原选举单位往往只在对上级人大代表大会和其他机关对人大代表作出相关决定后程序性履行追究责任手续，形式主义泛滥，没能发挥出应有的监督作用。

西方国家流行的“参与——回报”理论认为：如果P（预期结果）+B（利益）+D（公民职责）—C（代价）>0时，公民就会踊跃参加，而我国人大代表选举的过程中缺乏的恰恰是利益动机。③人大代表既要代表选举人的利益又要代表国家的整体利益，但是实践中人大代表往往是听从上级人大或者领导的安排，所以难以说人大代表会为选举人争取利益，在此情形下选民对参与人大代表选举和监督日益冷漠，原选举单位也只会机械地履行公事。并且申诉者、举报者和控告者的诉求往往得不到有关机构的回应，甚至遭受有关人员的打击报复。

同时，我国对参与人大代表选举及其监督的意识不足，未形成现代化的政治参与文化。一份调查统计资料表明，在参加了人大代表选举的选民中，“部分”认识所在选区的人大代表的占52.6%，而都不认识的占40.9%。④选民连人大代表都不关注，更何况是学术界都鲜有研究的人大代表选举监督问题。除了不关注，许多选民和人大代表还有错误认识，他们认为对人大代表选举的监督是削弱党的领导，不利于党的执政地位，是不可触碰的雷区。

（五）新闻舆论、政党等社会监督乏力

我国主流媒体大多独立性不足，必须与所在行政区域的党委和行政机关保持一致，作为“”。因而我们能看到新闻媒体往往是在党和政府对人大代表选举中出现的问题态度明朗后才对这一特殊事件进行监督，只有极少数情形下才会主动监督。同时，由于人大代表选举的信息公开透明性不够，新闻媒体难以获得准确信息和提取证据，而社会公众对人大代表选举的关注度不高，因此新闻媒体缺乏对人大代表选举监督的积极性。

我国实行中国共产党领导的多党合作的政党制度，派有参政议政和监督共产党的法定权利，然而派并没有在人大代表选举过程中行使他们的监督权利。环顾国外民主国家，执政党和反对党的斗争就是围绕国家权力机关的选举展开的，因此人大代表选举是一个高度政治敏感性的领域。在我国全国和各级人民政治协商会议是派活跃的舞台，借助于这个舞台他们能够行使拥有的政治权力、获得社会的关注，从而削减了派在人大代表选举中施加影响力的诉求。

四、完善人大代表选举监督机制的建议

（一）强化人大代表选举监督的意识

正确的意识促进事物的发展，错误地意识阻碍事物的发展，强化正确的人大代表选举监督意识是完善人大代表监督机制首要前提。强化人大代表选举监督的意识需要加强人大代表选举监督的研究和宣传。目前，我国学界对人大代表选举监督的研究不够重视、不够深入，而对人大代表选举监督的研究成果是进行宣传和指导人大代表选举的前提，因此有必要加强对其研究。加强对参与人大代表选举监督的宣传教育，让与人大代表选举有关的人员都能牢固地树立权利义务观念、法制观念和权力监督制约观念，增强选举监督主体的自觉性。

（二）创造适宜人大代表选举监督的政治环境

人民代表大会是国家权力机关，人大代表选举监督是一个高度政治敏感性的问题，创造一个适宜的政治环境是有效进行人大代表选举监督的客观条件。创造适宜的政治环境首先就要处理好党的领导和人民当家做主的关系，党要领导人大代表选举的监督工作，但要同时看到党的各级组织不当干涉人大代表选举也是造成各种违法违纪事件的原因，并且从学理上将党不当干涉人大选举会削弱人大代表的合法性甚至引起党和人民的对立。创造适宜的政治环境还要在人大代表选举中贯彻依法治国的基本方略，提倡法治思维。人大代表选举监督的规范化、制度化以及保证这些规范和制度的稳定性、连续性、权威性，使这些规范和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，是人大代表选举监督臻于成熟和完善的标志。⑤

（三）推进党内民主选举监督，为人民代表选举监督提供借鉴

党内民主选举和人民代表选举是社会主义民主政治的两翼，两者之间具有密切联系。与人民代表选举相比，党员较之于普通选民具有更高的政治、法律和文化素质；人民代表选举要处理党的领导和人民民主的关系，而且涉及的主体更多，干扰因素更多。因此，党内民主选举监督发展的水平能够比人大代表选举监督发展的水平更高，推进党内民主选举监督比推进人民代表选举监督更容易。而无论是党内民主选举还是人民代表选举，两者都属于民主选举，相似度大，互相具有借鉴作用。先易后难，先推进较易的党内民主选举监督，从完善党内民主选举监督过程中总结经验、汲取教训，为推进较难的人民代表选举监督做好铺垫。

（四）改进人大代表选举监督的立法空白和过于笼统的弊端

“有法可依”是前提，法律必须对人大代表选举过程中可能影响公正性的环节作出明确又具体的规定，使人大代表的选举工作能够有法律法规可依，对人大代表选举的监督有法律法规可依。采用立法形式进行选举监督是西方发达国家最常用的手段。英国是西方国家中最早运用立法手段来监督选举过程的国家，从1832年起英国先后颁布了《秘密投票法案》、《国会议员选举舞弊治罪法》、《自治市选举舞弊及非法选举自治法》等一系列的法案，有效遏制了选举中的舞弊、贿赂等不法行为，有效地保证了选民自由、公正的表达自己的选举意志。⑥我国人大代表选举监督的立法要重点注意事前监督和事中监督的立法，同时还要扩大选举诉讼的救济范围。

（五）设置专门的选举监督机构并明确不同监督主体的职责

现行人大代表选举中，选举主持机构往往集“立法、执法、司法”三权于一身，严重违背现代法治精神。代表选举的选举主持机构要当社会主义民主政治的“服务员”，而不能是一手包办的“家长”。因此，从长远来看，有必要设置专门的选举监督机构，让选举主持机构回归民主选举“服务员”的角色。专门选举监督机构的职权应包括对该届人大选举过程进行全方位监督，对选举中的违法违纪现象有权受理、调查，并对选举中的违法违规行为作出处理，对选举结果的公正性、合法性和有效性有权确认，对选举全过程进行科学评估和反馈。⑦在调整不同监督主体的职能、把握不同监督主体之间关系时要充分重视选举人作为监督主体的基础作用，人大代表由选举人产生，当然对选举人负责、受选举人监督，因此选举人是人大代表选举的天然监督主体。完善的人大代表选举监督体制中各监督主体职责明确，互相配合，形成一个无空白、系统化、立体性的监督网络。

（六）重视和加强社会监督，建立选举观察制度

国家权力机关的选举具有极大的开放性，需要新闻媒体、社会团体等机构或个人的积极参与。社会监督作为外部监督有着相对独立的超然地位，能对人大代表选举施加一定的社会压力，与体制内部的监督有效配合，共同保障选举过程的合法性和公正性。

选举观察是指特定的主体根据一定的原则和要求，运用观察的方式对选举的具体活动过程和步骤进行全程观察记录，及时发现和纠正选举过程中存在的违法现象，并得出对选举过程是否公正的结论的活动，以保证选举过程的公开透明，保障选举结果的公正，落实公民的选举权利，提高公众对选举结果的信赖程度。⑧选举观察的主体是观察员，观察员在选举前和选举过程中进行观察，能对防止违法违纪行为的发生，能增强选举的透明度从而增强选举的公信力，形成公开公正的选举环境，还能通过观察过程中对全过程的记录、填写选举观察报告不断完善选举活动的操作技术。建立选举观察制度是加强选举规范化运作、完善选举监督制度的需要，具有重要意义。

（七）扩大监督对象的范围

我国现行的人大代表选举监督体制着重于对代表候选人和选举人的监督，对选举主持机构及其工作人员、对有关政治团体和新闻媒体进行监督的法律规定不多、实践中关注也不够。由于选举主持机构及其工作人员直接主导选举过程的进行，其行为能极大地影响选举过程的合法性和公正性，因此非常有必要对其进行监督，监督的内容既包括选举机构及其工作人员的产生，又包括选举机构及其工作人员的依法履行职责的情况。在实行充分自由选举的国家，政治团体和新闻媒体在选举中扮演着非常重要的角色，往往决定选举的成败，而这些政治团体往往选择自己的代言人，操纵选举，选举结果不是民意的真实体现，而只是给部分政治势力穿上合法的外衣。我国的人大代表选举随着选举自由变得更加充分，政治团体和新闻媒体在选举中的地位必将提升，为了真正实现人民民主，有必要对这些政治团体和新闻媒体进行适度的监督。

（八）增强选举全过程的公开性和透明度

公开是监督的前提，也是最好的监督。我国的人大代表选举中出现违法违纪行为的环节往往是透明度不足甚至不公开的环节。以人大代表候选人产生的协商酝酿环节为例，由于选举法并未规定协商酝酿环节的具体实施细则，协商酝酿过程在完全不公开的状态下进行，导致协商酝酿环节异化为“排除异己”的环节，严重侵犯选举人或落选候选人的选举权或被选举权，受到了社会舆论和学界的一致批评。公开原则应是人大代表选举的基本原则，应该贯穿于人大代表选举的整个过程，但我国人大代表选举的过程明显公开性和透明度不足。例如，关于选举组织的工作程序法律没有作出明确规定，因此无论是法定的人大系统的选举机构还是党内的选举机构的工作情况都不对外公开，外界无法了解其内部运行情况，更遑论对其进行监督。可以制定公开法律规定的环节一律制定，不能制定或者不能再制定更具体的公开法律规定的环节选举主持机构应当主动公开相关信息。

注 释：

①本文认为将人民法院的监督主体地位从人民检察院、公安机关和其他国家机关中单独列出的理由并不充分。以破坏选举罪为例，《刑事诉讼法》第18条规定“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪，由人民检察院立案侦查......”，因此若国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民选举权的犯罪由人民检察院管辖，非国家机关工作人员侵犯公民选举权的犯罪由公安机关管辖，完全可以说明人民检察院或公安机关和人民法院一样其监督主体地位是由法律明确规定的。除这些机关以外，共产党和派、新闻媒体、其他社会团体以及间接选举中的原选举单位、选民等对人大选举进行监督也是符合法理和实际的。因此，本文并不赞同这种区分方法，但如此分类并不影响后面的论证工作，故不再对其进行详细探讨。

②很多人大代表在其单位是主要领导，因此所在单位会对其贿选行为进行资助。另外，对部分单位而言，单位能否出高级别的人大代表关系到该单位的荣誉甚至是重要利益，因此即使部分人大代表无贿选的故意，为了单位利益也不得不去贿选。

③陶东明，陶明明.当代中国政治参与[M].浙江：浙江人民出版，1998年.第207页

④“百姓心目中的人大制度”专题调查，载《人大参阅》（重庆），2000年第3期

⑤王金根.选举监督论：人大代表选举监督研究[M].江西：江西人民出版社，2004年.第186页.

⑥胡盛仪，陈小京，田穗生.中外选举制度比较[M].北京：商务印书馆，2000.第227页.

⑦吴庆华.我国现行人大选举监督机制的缺陷及其完善研究[D].2010年5月.第22页.

⑧王蕾.我国基层人大的选举观察制度构建研究[D].2012年3月.第2页.