浅析强化政府养老保障责任的理论模式与路径分析

论文关键词：养老保障;政府责任

论文摘要：在人口老龄化的巨大冲击下，政府所能够生产并向社会成员提供的养老保障品资源和能力是有限的，首先应当明确养老保障是政府实现国家职能一个不能推却的责任，并且政府拥有一系列其他非政府组织或盈利机构所不具备的执行能力和政策手段。文章建立了一个新型“两期两圈”政府养老责任理论依据，并认为政府养老责任的强化可以通过充分结合非政府组织、私营机构和公民个人的共向力量得以实现，构建一个积极的养老保障制度。

在理论上，对养老保障领域的政府责任定位，必然牵涉如何处理政府和市场的关系。正如政治经济学家林德布洛姆( charles e. lindblom)所说:“撇开专横的政府与主张自由的政府之间的区别不说，一个政府与另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。无论是亚当·斯密还是卡尔·马克思都懂得这一点。”伴随着世代的交叠前进，在时间演进条件下的养老保障制度模式必然也会不断变迁。理论折射在现实世界中，政府行为与市场行为的均衡点一直都会沿着钟摆的轨迹不断摇摆。最佳的方案只能是不断汲取失败的教训、总结经验，逐步靠近某一时点上的均衡位置。

一、现阶段中国政府面临的养老保障责任困境

(一)30年人口迁徒以及人口生育政策对我国城乡传统家庭结构的冲击

从农村到城市、从内地到沿海发达城市，中国在30多年的经济转型过程中形成了巨大的人口迁移浪潮。尤其自20世纪90年代以来，人口从农村向城镇地区的迁移规模逐渐增大，并已经基本进人一个持续稳定的发展过程(刘昌平、邓大松等，2008)。据杨云彦](2003)估计，1987年中国人口迁移规模超过3000万，1994年超过4000万，1999年超过5000万，到2000年已经接近6300万，迁移率接近5%。在如此大规模“乡一城”人口迁徙浪潮下，我国的传统家庭结构发生了巨大的变革，出现了大量由“留守老人”和“留守儿童”构成的“空巢家庭”。

首先，在农村，“空巢家庭”数量激增，客观上造成了我国农村人口老龄化、高龄化程度急剧增长并且增长幅度远高于城市。据第五次人口普查资料显示，2000年中国乡村老年人口数量是城镇老年人口数量的近两倍:60岁及以上老年人口中城镇有4441万，而乡村是8557万;65岁及以上老年人口城镇是2947万，而乡村是5881万。乡村人口的老龄化程度也相应较城镇更高:城镇60岁及以上老年人口占同地区人口比重的9. 68 %，乡村占10. 92%;城镇65岁及以上老年人口占同地区人口比重的6. 42%，乡村占7. 50%。

其次，对独生子女政策的长期执行以及人均寿命的普遍延长也造成了我国传统家庭结构的改变，出现了大量“四二一”家庭、甚至“八四二一”家庭结构，而且这样的家庭数目正在逐步上升。由于我国人口长期执行计划生育政策，少年儿童抚养比逐年稳定降低。与此同时，我国人口预期寿命得到普遍延长，死亡率大幅下降，家庭中老年人口数目不断增长，加剧了家庭内部的人口老龄化程度。据测算，目前我国独生子女家庭占全部有子女的育龄夫妇家庭的21.2%。如果这些独生子女及他们的后代之间互相通婚，并假定他们每代均以25岁为育龄期，平均寿命75岁，从理论上推估，一对25岁的青年夫妇在抚育一个孩子的同时，就要赡养四位50岁、八位75岁的长辈。

此外，在经济发展的同时人们的观念变化和教育的普及，无论城市还是农村，大量的子女较早的离开原有家庭住所外出求学就业或谋寻更多的发展机遇，逐渐出现内地“空巢家庭”主体年轻化的现象，家里老年人独居时间相对延长。长年在外的代际分居生活使得子女与长辈无论在空间还是心理上均产生距离感，原始的大家庭结构逐渐出现核心化与小型化趋势。而受人口生育政策的限制，新剥离出的家庭成员规模也维持在小型规模。据统计，在五次人口普查期间(从1982-2000年之间)中国家庭规模从每户4.3人逐渐降低到每户3.44人。

综合以上三个方面变化，我国居民的家庭结构在过去30多年时间里已经发生了结构性转变，无论农村或是城市社会人口年龄结构均严重失衡。一方面，老年人口抚养比的持续性增长给数量逐渐趋于稳定的劳动年龄人口带来严重的养老负担，人口红利期即将转变进人人口负利期;另一方面，少年儿童抚养比的持续下降和大规模的人口迁移不仅仅带来居民生活力一式的改变、居住环境的改变，更加造成家庭中劳动人口养老负担的加重，既体现在财务上也存在于精神上。

(二)家庭结构的改变带来传统家庭养老功能的弱化

家庭(或氏族、胞族)作为抵制各种生活风险的第一主体也是唯一主体，承担着生产、分配和储蓄的责任。在我国，传统的家庭养老一直以来是我国老年人口赡养方式的主要模式，也是一种古老的社会现象。这种模式以“孝文化”“养儿防老”为核心思想，以血缘关系为纽带，老人与子女在同一屋檐下共同生活，子女在家庭内为老年人提供生活照顾和精神慰藉，老年人则帮助子女照顾看护孩子和料理家务。

然而，随着时间的推移和社会的发展，我国传统的家庭养老模式在上述一系列外部因素的推动下开始逐渐瓦解。家庭对老年人的赡养能力开始弱化，原有的以家庭为单位的赡养能力大幅下降。因此，在当前社会中，家庭规模的缩小、老年人口数目的激增和人均寿命的延长、为老年人提供养老资源的家庭成员却在相对减少等，在这样的迁徙和转变过程中，现代家庭已经无法继续承担赡养老人的唯一主体了。

(三)当前居民养老需求的提高增加了对养老保障品多样化、层次化的要求

一首先是居民的养老心理需求发生了很大改变。建国以来，工业化、城市化和现代化建设带来的最大的变化之一是时间资源的稀缺。具体表现在:(1)在改革过程中居民逐渐形成对正规养老保障制度的强烈心理需求。中国的经济改革带来劳动力市场最显著的变化就是:从农业部门流向非农业部门、从国有部门流向非国有部门;(2)人们开始主动为退休后的晚年生活早做打算，个人养老意识逐渐增强;(3)人们对晚年生活质量的要求不再止步于最初的消极等待生命终结的心理，逐渐产生对更美好退休生活的渴望;(4)人们逐渐从“短视”的现期消费观念行为转变为对“远视”的跨期消费观念，追求均衡收人跨期分配的消费行为;(5)伴随收人水平和消费水平的提高，我国居民的储蓄动机和行为发生了极大的变化。据调查统计，从20世纪80年代到90年代我国居民的养老储蓄动机从第7位上升到第4位(尹志宏，2000)。

其次，是我国居民的消费结构也正在发生变革。观察我国近几十年来恩格尔系数、消费性支出构成和各种资料需求收人弹性这几大指标的变化就可以从中得出结论。通过对我国统计数据进行整理，发现随着人均收人的增加，我国居民食品支出占可支配收人的比重稳步下降。城乡居民恩格尔系数从1978年的60%(城镇)和70%(农村)逐步降低为2008年的37. 9%(城镇)和43. 7 %(农村)(见图1)。这说明，短短30几年时间里，我国城乡的居民结构的变化体现出我国居民已经全面摆脱贫困，向小康和富裕阶段迈进。

人民生活无外乎衣食住行。恩格尔系数的下降说明我国城乡居民对食品这一类生存资料占有的下降，那么必然同时产生了对其他类型生活资料消费的增加。不同商品消费或劳务消费所占居民总消费支出的不同比例共同构成居民消费结构。表1和表2显示了从1990年至2007年我国城乡居民人均年消费性支出的构成比例。从表1可以看出，我国城镇居民平均每人全年消费性支出总体数额是不断增长的，并且在消费支出结构上发生了较大转变，食品支出呈不断下降趋势，在包含家庭设备用品及杂项的其他类物品的消费支出比例也呈现不断下降的趋势;而在衣着、住房、交通、医疗、文娱教育方面的支出比例呈现大幅增长的态势。农村居民的人均年消费支出结构比例也存在基本相同的变化趋势。只是在其他类支出中出现上涨趋势，这主要是由于家庭用一般工业产品在农村尚未普及，具备一定的消费潜力。城乡居民在住房、医疗、教育、社会保障、文化娱乐等方面消费性支出的普遍上涨，充分显示我国的经济环境已经发生了根本性变化，居民的消费倾向从对基本生活资料的倾斜转变为对更高水平享受资料和发展资料的需要，并且城市的变化要快于农村。

因此，可以得出结论:从20世纪90年至今，无论是城市居民还是农村居民，均开始在食品与衣着以外领域扩大支出，住房消费、交通、医疗和文化娱乐教育消费稳步增加。虽然这几类消费支出目前仍然不是我国居民生活消费支出的主要成分，但总体上稳步上升的势态是不容怀疑的。养老保障制度改革应当重视并且顺应这种居民消费者行为的变化趋势。

二、政府提供居民全面养老保障的理论依据

面对逐渐弱化的家庭赡养能力，如何顺应当前居民对于养老保障需求的强劲增长趋势做出充足必要的制度提供和资源提供是当前政府需要解决的一个重要问题。然而，进人20世纪70年代以来，所有福利国家均纷纷显露自身福利政策的各种弊端，逐渐地，人们开始抛弃对政府直接承担养老责任有效性的信任，以新自由主义、后福利主义为理论基础，“私人化”、“市场化”、甚至“非调节的”养老政策改革开始在西方国家政坛复苏。执政党与学者们开始反思政府直接提供养老金等养老产品的能力，并开始探讨非政府机构(包括私人组织)提供养老产品的渠道。

然而，这种对于外部力量和资源的诉求和研究，并不意味着政府可以将养老责任外移、外包或让渡。应当明确的是，养老保障是一个由公共需求衍生出的准公共物品，而政府正是将这一外部性内部化的公共组织，因此政府是公民养老公共风险的最后承担者。在有些领域，政府可以通过强制性的法律约束为这一体系募集资金;在另一些领域，政府通过“让利”和“诱导”的方式促使社会力量、市场、及公民个人自主承担老年风险。在整个体系的建设过程中，出于政府自身利益的维护，产生了各种形式的权利外包、利益外包和功能外包的手段。但不能否认的是，养老保障体系地建设始终是一个准公共品建设，政府责任始终是主导性的，并且是不能外移或让渡的。

在对政府构建养老保障体系的主导责任的确认前提下，面临的一个客观情况即政府提供养老保障能力的有限性。相比较于我国不断增长的老年人口数量以及人民群众日益增长的对养老保障的需求，完全依靠政府提供各种养老保障服务的能力显然是有限的。这个有限性包括对政府所能够提供的养老资源的有限性、提供政策能力的有限性、以及提供服务的有限性三层内涵。那么，就需要找到提高和强化政府能力的途径，这个过程可以分为两步:第一步，对政府行为进行梳理，确认哪些属于政府必须有所为的行为，哪些属于政府可以不作为的内容;第二步，寻求改革、立法、治理模式，以获得社会资源和市场机制。在这个过程中自然而然地，政府责任与能力被分离开来。

综上，在明确政府对公民养老保障主导责任、以及承认政府能力有限的两个前提下，如何获得支持是政府构建养老保障制度的关键。这种支持来源于政府内部和外部(即市场)。内部支持是指政府自身在理念和价值判断上接受以“为人民服务”为己任的思想，通过自我学习、自我净化、法律约束将传统的政府模式转变为一个政治执行能力和公共服务能力的两强政府，对构建公共品的提供机制承担责任。外部是指在公共品建设中导人非政府组织和市场的资源提供和竞争机制，通过依法授权、政府购买和政府项目外包的方式使得养老保障品的提供机制得以完善，提高政府的服务能力。通过内部力量和外部力量的共同支持才能提高政府向公民提供养老保障制度的能力。

因此，结合养老保障体系内部不同层次养老制度的内在特性，笔者将建立一个政府养老保障责任的“两期两圈”理论模式。两期的第一期是资金筹集阶段，第二期是待遇支付阶段。因为对政府来说，任何养老金计划本身就是一个资金流人和资金流出的过程。两圈的第一圈是核心圈，为政府的主导责任。第二圈是管理机制，即政府与市场之间的合作关系和相应的制度安排以及资源配置。所以，以下将对在理论上对现实中的资金流人、流出两阶段内政府养老责任和治理模式做出合理提炼。蕴含在该模式中的逻辑关系表述如图2所示。

(一)资金筹集阶段

第一圈是核心圈，是政府的主导责任，即政府对构建养老保障制度的主导责任。养老保障是国家对公民提供的最大的准公共品，因此对这项公共品的供应机制政府具有永久性的主导责任。这项责任又分为政府的直接主导责任和间接担保责任两种类型。

直接主导责任指:(1)建立养老保障的财政预算，对老年社会救助计划的资金来源具有直接供款责任，以及对社会养老保险计划中的公共养老保险制度的资金来源具有一定程度的直接供款责任;(2)为养老金来源开辟筹资渠道;(3)对整个养老保障体系的制度设计具有直接制度供给责任。

间接担保责任指:(1)对居民的养老基金提供资产安全独立的法律规定和会计准则。养老储蓄属于居民的个人行为，不需要政府的直接作用，但政府需保障居民储蓄的安全性实行监督管理，防范市场风险、投资风险和道德风险;(2)通过国家让利的形式刺激私人年金计划的蓬勃发展，吸引更多的雇主和个人承担社会养老责任;(3)养老保险制度的保险功能主要依赖市场运营及资本市场，但政府需建立信托机制，建立基金受托人、托管人、帐户管理人等信托责任机构的准入退出标准。

第二圈是政府对养老保障体系的管理机制。这是建立在政府对养老问题主导责任分析和有限能力分析的基础上提出的环节。由于养老保障是政府必须要应对的公共需求，而同时又由于自身能力的有限，那么政府必须考虑如何利用市场和非政府机构的力量实现国家对公民安全的保障责任。主要包括政府授权、购买服务和项目外包三种形式将养老保障品的供给机制外移至市场和非政府组织。

政府授权是指政府依法指定机构代替履行政府的部分养老职能，将政府的行政职能和公共服务职能分离，解放政府内部人力资源不足和财政支出增大的压力。这些机构是具有法定性、垄断性和公益性的非盈利组织。如政府授权社会保险服务中心居民的养老保险缴费事宜。

项目外包类似政府授权，也是依法将部分政府公共服务外移至一些机构，但主要是一些不具备垄断性，并且外包对象可以包涵盈利组织。如养老基金受托人、帐户管理人、资产托管人等金融组织。但需要由政府决定是否授权，建立受托人资质审查制度和行为监督机制，并制定相应的准人退出标准。

政府购买服务是指政府从私人机构购买已经生产出的养老保障品，由政府公共部门提供给居民的过程。通过授权、外包和购买这三种方式，养老保障品的供给机制开始出现多种组合模式:养老保障品可以由私人生产也可由政府生产，养老保障品的供给可以由私人供应也可由政府供应。当养老保障品的生产不再由政府承担时，政府责任和能力出现了分离。通过授权、外包的将政府对养老保障品的生产能力和供给能力部分让渡给社会力量和市场，但政府的养老保障责任依然坚固，没有外移。

(二)待遇分配阶段

第一圈仍是政府核心责任，是由政府承担主导责任，向公民直接提供养老保障品。如:老年社会救助金的发放、公共养老保险金的发放。在这两个子项目的养老金支付阶段，政府是承担直接主导责任的，责任内涵非常广泛，如:(1)审核救济标准及养老金标准;(2)对制度转轨过程中产生的转制成本予以支付(在中国尤其需要确认“工龄视同缴费”原则下的“中人”养老金的发放落实);(3)执行弹性退休政策，延迟养老金领取年龄标准等。位于养老保险制度第二层次的私人年金计划和老年社会福利计划中，个人、雇主和私营组织承担了主要的养老金供给和养老资源供给，政府责任则主要体现在间接担保责任上。政府间接担保责任的内涵也十分广泛，主要有:(1)以税收政策为主要杠杆调节私人年金计划对公共养老金计划的“挤占”和收人分配的累退效应;(2)对养老基金实施严格监管，防范年金发起人伙同投资机构或资产管理机构的道德风险，保障受益人权利不受侵蚀;(3)加强普通受益人的风险防范意识，为公民提供普及投资理财知识的渠道等。

第二圈是政府的管理机制。与资金筹集阶段政府的管理机制属于同一性质问题，在此不再赘述。

从图2中可以看出，老年社会救济和公共养老金计划中政府的财政收入和支出都是显性的。这两类公共品的生产者和提供者自始至终都是政府，通过养老保障的收人再分配效应参与社会经济生活，实现国家对公民养老公共需求的满足。而在私人养老金计划和老年社会福利计划中，政府以税收减免、政策优惠的方式吸引社会资本和个人力量参与养老保障品地提供，这种“让渡”成为政府财政支出的隐性成本，节约下来的支出成本成为政府的隐性收益。

这种“让渡”行为的出现，正是因为政府在保持对养老保障的主导责任，以及财政、政策和服务能力有限的前提下，派生出来的各种职能渠道，并用来分担政府的养老负担。

三、相关政策建议

(一)政府授权成立社会保障公益受托人制度

养老保障服务是政府最大的公共服务项目之一，是系统性的社会工程。建议通过政府授权的形式，将原政府养老公共服务的职能委托给第气方独立的非营利性机构，使其在法律的保障和监督下代替政府执行各项养老保险业务管理，既节约了政府内部行政资源，防止政府内部行政干涉的可能，又可以提高养老保障公共服务的服务水平和服务效率。

具体建议如下:(1)在组织运营方面，政府可考虑对社保中心内部所经办的各种不同类型的社会保险计划分类，规定统一的具有适应性的运营规则和绩效评估准则，建立计算机操作系统，建立缴费人和受益人专门服务窗品;(2)在人员与薪酬方面，我国社保中心实行三方共同参与，既有政府派出公务员、也有技术人员、还有一般业务职工。对政府派出人员应当按照人头计算由财政拨付行政经费，技术人员和一般业务职工则服从社保中心内部的薪酬计划建议采取公司制人力资源管理策略;(3)在业务指导和监督方面，可以实行依法独立的工作模式，在全国实行垂直业务管理，接受劳动和社会保障部的业务指导和监督、财政部的财务管理监督、以及其他相关监督管机构的检查和监督;(4)解决当前我国社保中心存在的一些相关法律滞后的现象。原社保中心主要依据1999年1月颁布实施的《社会保险费征缴暂行条例》进行日常工作和组织建设的法律法规(卞京英，2004)。国家应当抓紧相关的法律法规的制定，通过《社会保险法》明确受托人的法律地位和功能以及日常资金管理等问题，加快建设社保中心的建立健全。

(二)由政府导入私有养老基金信托机构

养老保障制度是否能够成功，最终取决于养老金的偿付能力。我国在社会养老保险制度中引进个人帐户的做法就是导人私有化的标志性革新。但这只是完成了第一步，真正能够体现私有化市场效率的是导人私人养老金管理公司的竞争性管理机制。当垄断性基金管理模式转变为竞争性基金管理模式，必然使得原有不具备生产力的资本变为具有生产力的资本，而由于竞争性私人基金公司的相互竞争将产生高效率的资金使用率和投资回报率，增进全体公民的养老福利。市场上的“理性经济人”在经济利益上的自我追逐，将促进“理性经济人”去主动筛选那些业绩良好、信誉上乘、费用合理的基金公司，而基金公司同样作为“理性经济人”在利润驱动下自发地努力改善运营效率和基金回报率。政府作为监管者在整个流程中除了需要对养老基金实行安全原则下的监督和监管工作，并不直接参与融资、运营及管理，极大的节约了政府有限的资源和精力。这就是在养老保障领域导入私有化经营最大的魅力。

首先，由于我国的具体国情，政府需要在法律上明确当前养老基金信托的委托人的法律概念。在我国目前正在使用的《企业年金试行办法》和《我国企业年金基金试行办法》中对于委托人的定义存在明显出人。《企业年金试行办法》中委托人仅包括了企业，而未将参与年金计划的劳动者列人委托人行列，使得广大参与计划的劳动者作为委托人权利的剥夺。《我国企业年金基金试行办法》中虽然将企业和职工共同作为养老基金的委托人，但却进一步忽略了由企业和职工共同构成的企业年金管理委员会(理事会)作为养老基金委托人的法律权利，并且在实际执行过程中，企业仍然是作为唯一委托人而存在的。这一个方面的法律缺失需要政府尽快予以更正和调整。

第二，政府需加快建立正式的养老金管理公司，并实行以养老基金信托的受托人为核心的信托型年金市场。作为我国特有的双重式信托、委托关系模式，原本的受托人在第二层委托关系中蜕变为委托人，形成第二层次的委托关系。这种过度分散化的受托角色不利于养老基金信托的受托人发挥真正的管理养老基金工作职能，并且由于过度竞争导致定价机制收到严重扭曲。因而，当前正是需要政府加大对养老金管理公司这一外部受托制度地建设工作力度，对目前信托市场上合格受托人的基金公司赋予更多的功能范围，使受托人能够兼容基金托管人、帐户管理人和基金投资人三个子机构的专业资质，将信托服务业建设成为一站式服务的窗口。

第三，政府需要责成相关部门改变“政策先行、立法后继”的行为模式，在试点开始之前就需要对相关法律法规进行严谨地模拟和制定。这有利于新制度建成之后中央和地方政府之间的协调运作和责任划分，也有利于养老基金信托这一金融产品在养老基金垂直管理上的前后一致性，减少不必要的行为成本和事后修复成本。